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　　中国财经报编者按
　　党的十八届三中全会吹响了深化财税体制改革的号角。当前中国经济社会发展诸多难题的破解，几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。牵住了财税改革这个牛鼻子，无疑等于抓住了政府改革以至于整个经济体制改革的关键。号角吹响了就要付诸行动。财政部部长楼继伟提出：“要狠抓落实，把中央的部署和要求不折不扣地贯彻落实到各项财政工作中去，逐项、逐条细化、分解财政工作任务，明确工作责任，制定落实‘路线图’、时间表，加强督促检查，确保每项工作都落到实处。”
　　贯彻落实三中全会精神以及楼继伟提出的工作要求，在充分认识到改革的艰巨性的同时，必须谋划好抓落实的工作思路，增强针对性和可操作性。三中全会提出的深化财税体制改革，建立现代财政制度的内容广泛而深刻。为了准确把握改革进程中的热点、焦点与难点，本报特邀请财税研究领域的著名专家就十个方面的问题释疑解惑。专家的观点或许有着个人的“色彩”，但对广大读者来说，无疑有着参考与借鉴作用。
　　让市场发挥决定性作用
　　——访财政部财政科学研究所所长贾康
　　□ 本报记者 解希民
　　十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。那么，在确定了市场的决定性作用之后，政府应该做些什么？政府与市场的关系会发生怎样的变化？财政领域的改革如何理顺政府和市场之间的关系？本报记者为此专访了财政部财政科学研究所所长贾康。
　　贾康认为，“以政控财、以财行政”的财政，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中表述为“国家治理的基础和重要支柱”。学理上讲，财政处理的是公共资源配置问题，其必然拉动、影响着整体资源配置。正是从这个意义上说，三中全会将财政作为国家治理的基础和重要支柱，是一个支撑全局包括支撑全面改革的分配体系。市场体系的现代化，在这个文件里终于与市场经济目标模式相匹配，而在我国改革开放以来第一次明确地表述为“使市场在资源配置中起决定性作用”。那么，财政的基础和支柱作用就是要服务于现代市场体系，最大限度地发挥市场的正面效应，同时辅助性地弥补市场失灵。
　　在贾康看来，关于“财政是国家治理的基础和重要支柱”中的“国家治理”，不等同于过去强调的自上而下的“调控”、“管理”。其中有组织，也有自组织；有调控，也有自调控；有管理，也有自管理——所强调的是一套制度安排和机制联结，意在包容和发挥各种主体的潜力形成最大的活力与可持续性。而财政本身在具体管理表现形式上的预算的收支，是体现国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，他必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府和市场、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济社会关系。即“以政控财，以财行政”的财政分配，要使政府既不“越位”又不“缺位”，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，来发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用，来促进社会和谐与长治久安。
　　贾康说，在理顺政府与市场、企业关系的路线图和时间表上，首先要充分肯定我国1994年推出的分税制配套改革形成的基本制度成果，并在今后加以巩固和提升。分税制改革的里程碑意义正在于“三位一体”地规范了政府和企业、中央和地方、公共权力体系和公民这三种基本的经济关系，由行政性分权转为与市场经济匹配的经济性分权，他破解了按照行政隶属关系组织财政收入这一旧体制弊病的症结。1994年形成的财税制度框架，使我们得以摆脱了之前十几年放权让利已经“山穷水尽”而企业仍然不能真正活起来的窘境，使跨地区、跨隶属关系、跨经济性质的兼并重组、要素流动、公平竞争、统一市场成为可能。
　　“我们现在要做的是要按照原来1994年改革的逻辑和意图，在深化改革中使分税制全覆盖。”贾康说，在将近20年的运行之后，中国在财政体制方面表现出了地方隐性负债、土地财政问题以及仍然没有完全解决的基层财政困难等问题。造成这些问题的原因主要是省以下的体制没有跟进到分税制的状态。而这恰恰是需要通过深化改革来解决的问题。
　　那么，在确定了市场的决定性作用之后，政府应该做些什么？贾康表示，在完善立法的概念之下，财政分配体系在最高立法机构获得预算收支权，是受到了这样的委托来配置公共资源。那么，理顺行使委托权的财政制度，其始发环节，是明确各级政府该做什么，不该做什么，即所谓的“既不越位，也不缺位”。这已在三中全会文件中表述为“让市场发挥决定性作用”，政府则主要发挥弥补市场失灵等辅助性作用。在操作层面，要从事权开始落实到财政具体管理运行层面的支出责任之上，所以文件当中强调“建立事权和支出责任相适应的制度”。在现实中，我们必须形成一个由粗到细、动态优化的事权明细单和支出责任明细单，各级政府独自掌握和共同掌握的事权和支出责任，要尽可能清楚地、具有可操作性地、不产生歧义地列成表。
　　“跟着事权的履行需要配备的要素是‘钱从哪里来’？财力的来源势必牵涉税收。”贾康说，文件中所说的稳定税负指的应是宏观税负，他不否定我们要继续推进结构性减税。在稳定现阶段宏观税负的同时，要在税制中积极构建和完善地方税体系，形成各级政府组织收入的规范化框架。这样，理顺事权与财权（广义税基分层配置）的关系之后，要以规范、透明、具有现代意义的预算，配置好“钱用到哪里去”的问题，并需要一并理顺各级产权、举债权的关系，再配之以中央、省两级自上而下的转移支付，以及适当发展生态补偿等横向转移支付。这样，有望使各级政府、包括所有欠发达地区的地方政府，也可以达到“财力与事权相匹配”的境界，履行好社会主义市场经济客观需要政府体系应履行的职能。
　　清理规范重点支出挂钩机制
　　——访财政部财政科学研究所副所长刘尚希
　　□ 本报记者 夏祖军
　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化财税体制改革有很多新的表述。其中在改进预算管理制度方面明确提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”近日在谈到这一问题时，财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，这是解决当前预算管理中存在突出问题的重大举措。
　　“支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用，但同时也带来很多问题。”刘尚希说，首先，预算职能弱化，预算形同虚设。预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划，通过组织和规范财政分配活动约束政府行为，任何人无权改变预算规定的各项收支指标。而重点支出挂钩机制追求的是部门利益最大化，实则是一种“王爷经济”，与现代财政体制的内在要求相背离。其后果就是肢解政府预算安排，加大政府统筹安排财力的难度。其次，财政支出结构固化。部门“八仙过海各显神通”，寻求通过法规、条例固化部门利益，导致“钱等项目”、“敞口花钱”等问题，这也是造成专项转移支付过多，资金投入重复低效的重要原因。再其次，不利于部门职能转换。部门热衷于分钱，导致服务和监督职能弱化，“门难进、脸难看、事难办”的现象时有发生。
　　据了解，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类。如《农业法》规定，农业投入占当年财政支出的比重不能低于上年，并逐步达到15%以上；《教育法》规定，教育投入要高于经常性收入增长比例，后来又规定财政教育性经费支出要达到GDP的4%，等等。据统计，2012年仅财政安排的这7类重点支出即占全国财政支出的48%。
　　“取消支出挂钩机制，并不是说重点支出不保障了。”刘尚希说，重点支出应该通过预算安排、财政政策来保障。预算要有导向，重点支出要有中长期规划，并落实到年度预算中。十八届三中全会提出建立跨年度预算平衡机制，其中一个重要方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的导向性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。有了这个机制，重点支出不用固化，在滚动预算中也能得到保障。
　　刘尚希坦言，虽然中央提出清理规范重点支出挂钩机制，但真正要做到难度不小。这既涉及法律层面的修改，如《教育法》、《农业法》、《科学技术进步法》等，也会遇到来自利益部门的阻力，财政部门对此要有清醒的认识。这次三中全会提出了这个问题，相信会有相应的改革措施。不管怎样，这种部门主导支出的做法应该打破，这不符合国家治理的要求。
　　财政部部长楼继伟近日表示，财政部门将按照中央的部署要求，对现有挂钩规定进行认真清理，提出具体实施方案，切实增强财政投入的针对性、有效性、协调性和可持续性。同时，各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。
　　政府购买服务关键在引入竞争
　　□ 本报记者 王劲松
　　十八届三中全会明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这是中国政府向市场买服务再次释放积极信号。中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授在接受记者采访时表示。
　　毛寿龙表示，政府购买公共服务是让公共部门借助社会力量管理和运行，消除政府与企业、社会的差异，从政府包办模式走向协作模式，使市场机制介入公共服务。
　　“让社会力量参与到多样化的公共服务，符合效率优化原则，既有利于提升了服务质量又有效提高效率。如果政府购买服务，生产和提供公共服务的就是市场化的社会力量，就必须按照工作效果获得收入，有利于提高从业者的积极性。”毛寿龙说。
　　毛寿龙认为，政府购买服务当前比较突出的几个问题是：一是缺乏合适的交易平台，提供者和需求者双方都不是很明确，需要有一段时期准备和酝酿。二是政府对社会组织的态度应有更大包容。如，欢迎国际NGO进来。三是社会组织不应带行政地域性。如，浙江的民间组织发达，就可以到外地购买服务，而不是人为地设置障碍。四是对于老百姓喜欢的组织形式，只要不属于法律禁止的，都应该允许。
　　毛寿龙认为，在政府购买服务的制度平台里，公民是核心，各级政府及其部门都可以参与到特定的公共服务平台里提供融资和服务菜单，各种社会组织包括企业组织，以及公民个人都可以积极参与。可以说，只有建成了这样的多中心治理的开放的公共平台，实现竞争，才会真正做好充分的融资，真正做到为百姓服务。
　　在毛寿龙看来，在政府推购公共服务的过程中，还要让社会组织在多个领域得到发展。如，教育部门的项目资金，完全可以通过竞争，把钱直接拨到相关的专业，而不一定是某个学校。“更不能按985之类的等级进行拨付，不利于专业化分工。”他说。
　　对此，国家行政学院经济学部教授在冯俏彬教授接受记者采访时表示，为了让财政资金发挥最大的效益，应该让更多的组织参与政府购买服务中来。“比如1个亿的资金，切块给民政部门，民政部门再以传统的方式分配给社会组织，这种‘定向’方式而不是市场化的‘招投标’，很多时候分配对象仍然是那些体制内的事业单位，造成新的不公平。”她说。
　　在冯俏彬看来，政府购买服务的实质是引入竞争，因而在合同中不应对投标对象设置身份歧视性条款，各类企业、非营利组织、甚至政府部门内既有相关职能部门均可作为投标主体。
　　“透明与竞争是整套政府购买服务制度的灵魂和抓手。”冯俏彬说，我国现有政府购买服务中的很多问题都与透明度不高、竞争度过低有直接的关联。
　　她表示，对于社区老年服务、心理服务等软服务，可以通过消费券等凭证来实现。同时，监测、评估服务的方式要改变，要充分发挥财政绩效管理的职能。
　　冯俏彬认为，多主体“合作”提供公共产品一旦市场、志愿部门进入到公共产品的提供领域，就将形成政府、市场、志愿部门多主体提供公共产品的新格局，并进一步促使三者之间关系出现新变化。由于引入了竞争机制，一方面可以部分消融政府在公共产品生产上因垄断而致的低效，另一方面可以满足少数人的异质性公共产品需求，而这在很大程度上有助于克服公共产品提供中的那些属于天生缺陷的政府失灵问题。“不仅如此，正是由于市场、志愿者组织的介入，政府只需保留核心的决策职能，其他职能可通过购买服务实现，改变以往‘养人’的方式，可促使政府‘瘦身’，他们与政府之间的关系还将进入一个新时代。”冯俏彬说。
　　养老保障制度的本质是统账结合
　　——访中国社科院拉美所所长、世界社保研究中心主任郑秉文
　　□ 本报记者 李继学
　　“十八届三中全会《决定》对养老保障制度结构作了重要的重新表述，指出‘坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度’，这是说我们坚持的制度的本质是混合型制度。”中国社科院拉美所所长、世界社保研究中心主任郑秉文接受本报记者采访时说。
　　他一连用了几个“意义深远”、“首次提出”等字眼，对《决定》中关于养老保障的内容谈了自己的看法。
　　完善个人账户制度意义深远
　　郑秉文说，在此前的所有文件中，基本上都是说继续做实个人账户试点，但在《决定》里则明确让位给“完善个人账户制度”。这个表述上的重大变化，在中央层面的文件里是首次，而且意义深远，给改革让出很大空间。这说明，统账结合作为混合型制度的表现形式将有较大变化，个人账户的内容和形态、功能和作用、定位和比例等，都有可能出现较大的改革。但是，无论怎样改，都是对个人账户制度的不断完善，是对其激励作用的强化，是对统账结合制度的升级、对混合型制度的坚持。
　　《决定》提出“健全多缴多得激励机制，确保参保人权益”，对此，郑秉文说，多缴多得原则在国外叫“对等原则”，在以往的文件中经常出现，制度也是这样设计的，但是由于替代率不断走低，连续9年每年上调10%的企业退休人员基本养老金水平，使多缴多得机制受到损害，其激励作用越来越弱化，不利于提高缴费率、扩大费基、扩大覆盖面，不利于制度的长期建设和财务的可持续性。
　　他说，坚持多缴多得，需要克服很多观念上、现实上、习惯上、理解上、舆论上的困难。不坚持多缴多得，表面上看好像增强了制度公平性，但恰恰相反，是损害了参保人的权益。多缴多得的原则实际就是精算公平的原则，就是要坚持精算中性。
　　坚持精算平衡是一大亮点
　　郑秉文说，在党的文献中，《决定》首次提出“坚持精算平衡原则”，这是一个重大亮点。可以说，建立基本养老保险制度20多年来，提出这一原则是一个重大进步，是对社会保险制度本质在认识上的一次飞跃。
　　他认为，坚持精算平衡原则，对个人来讲，就是要坚持多缴多得，确保参保人权益；对制度来讲，财务上收入与支出要讲平衡，不能失去精算关系。
　　“‘精算平衡’就是指‘精算中性’，‘精算中性’就是‘精算公平’，实际就是‘保险原则’。精算中性对个人而言是一个‘边际概念’，对传统的公平含义提出了挑战，在这里，多缴多得就是最大的公平；对制度而言是指资产与债务的相等，这是制度设计目标的一个追求，一个需要坚守的原则，是制度运行质量的一个参照。”他认为，坚持精算平衡原则将成为指导下一步《社会保险法》修订的一大原则。
　　待遇调整机制全覆盖
　　《决定》提出，“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。”郑秉文说，这个要求也是十分重要的，他是指从城镇职工基本养老保险制度到新农保和城居保制度，都应该建立待遇确定和正常调整机制，同时包括养老保险以外的其他制度，比如医疗、失业、工伤保险等，甚至包括非缴费型制度。
　　转移接续政策意义重大
　　郑秉文认为，《决定》提出的“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”意义重大。
　　他说，社会保险关系转移接续政策虽然在2009年年底建立了，但还不完善。李克强总理今年10月在工会十六大作经济形势报告时说，城镇职工养老保险今年有累计3800万人中断交保险。断保的原因固然很多，但是其中一个重要原因就是制度的便携性不好，异地转移接续很不方便，2009年之前可以退保，现在不能退了，就只好断保。
　　郑秉文说，《决定》提出“适时适当降低社会保险费率”，这也是具有全局性的重大举措，在中央的文件里以前从来没有提出过。我国社会保险的费率较高，社会保险基金规模一年比一年大，每年的增长率都超过两位数，十分惊人。可是另一方面，社会保险基金投资体制十分落后，存银行的利率不到2%，贬值风险逐年加大，基金缩水十分惊人。在这种情况下，既不降低费率，又不改革投资体制，任凭贬值，这显然是不合理的制度，并且费率过高必将影响职工的当期消费，不利于启动内需和转变增长方式。其实，包括养老保险在内的五项社会保险的费率都存在类似的问题，都有降低的压力，《决定》在这个时候提出适时适当降低费率，这是非常及时的。
　　提出渐进式延迟退休年龄非常及时
　　郑秉文说，《决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”是一大亮点。调整退休政策面临巨大的舆论压力，虽然几乎所有部门都已认识到延迟退休年龄势在必行，但没有一个部门正面回答这个问题。这次写进《决定》里，并且从平时常常听到的“研究”到“研究制定”，这是非常有魄力的，非常及时的，体现了担当精神，符合社会长期利益，符合大多数人民的利益，符合世界发展潮流。
　　健全管理体制和经办服务体系首次提出
　　郑秉文说，《决定》在党的文件里首次提出“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”，更是引人注目。今年是社保经办服务体系建立20周年。20年来，社保制度从无到有，从小到大，经办服务体系功不可没。但是，社保覆盖面逐年扩大，尤其是新农保建立之后，小马拉大车的现象非常严峻，社保制度运行质量和服务质量受到严峻挑战。如果管理体制上不来，重投入轻管理，重扩面轻服务，最后投入上去了质量却下来了。
　　第二支柱政策得以落实
　　《决定》提出，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。”
　　郑秉文说，关于“多层次”，22年前就有同样的表述。我国建立的多层次的社会保障制度，第一支柱是国家办的基本保险制度，第二支柱是企业办的，第三支柱是商业性的保险公司办的，第二、第三支柱一直处于发展滞后的局面。
　　他说，12月6日，财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局联合下发的《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》，是十八届三中全会闭幕之后社会保障出台最快的一个规定，并且十分重要。按他的说法，这是企业年金制度的一场“静悄悄的‘革命’和‘升级’”，因为这个通知建立了完全符合国际惯例的后端纳税的EET税收模式，而这个模式是可以促进企业年金发展的最先进的制度模式。“这充分说明，财税部门在社保建设上动真格的了。”
　　预算绩效管理应打破部门固化利益
　　□ 本报记者 宋凯
　　预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。党中央、国务院多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高预算资金的使用效益和政府工作效率。2013年，各级财政和预算部门认真贯彻落实党中央、国务院有关指示精神，按照财政部党组的统一部署，努力推进预算绩效管理工作，取得了积极进展。
　　财政部财政科学研究所研究员王志刚向记者表示，十八届三中全会从国家长治久安的战略高度提出建立现代财政制度的财政改革目标，事实上，财政部门近年来进行的预算绩效管理就是构建现代财政制度的重大举措之一，预算绩效管理改变了以往重投入轻产出的弊端，建立“以结果为导向”的绩效考核机制，极大地提升了政府理财的效率。
　　但作为一个新的改革，专家在接受记者采访时也表示，预算绩效管理在实践中也存在一些问题。
　　王志刚表示，目前我国预算绩效管理在注重微观层面的操作性的同时，宏观战略考虑不够，导致一些项目的绩效评估往往流于形式，为绩效考核而绩效考核。尽管财政部门制订了中期的绩效管理工作规划，但更多是从财政管理需要角度出发而导致实际效果有限。
　　广东省财政厅财科所所长黎旭东认为，财政预算绩效管理是要打破部门对财权、财力切割的固化，将不同程度存在的“按权力分配”转变为“按绩效分配”，保证财力真正去解决大事、急事、要事。“但从目前的实践来看，并没有解决这个问题。”黎旭东说。他认为，当前我们对预算绩效管理存在认识误区，如：过多强调绩效目标的管理，而非支出责任的管理；绩效评价指标化，不关心是否办好事，只关心是否符合指标要求；第三方评价过多强调“公平性”而忽视了，第三方评价对于财政部门来说是来帮助解决信息不对称问题，发现提出问题，并提出改进建议的。
　　另外，王志刚认为，相关配套改革的滞后也影响了预算绩效管理的进一步深化。如《预算法》的修改还未完成，缺乏法律依据会制约预算绩效管理工作的顺利开展；行政体制改革中对绩效管理的相关领域有待加强和落实，如何处理绩效问责和绩效预算关系需要进一步研究，如果预算评价结果不能产生和行政问责同样的硬约束效果就会使得预算绩效管理处于尴尬的地位；“大数据”时代整合政府数据资源的大平台可以为绩效管理提供强大的技术支撑，但目前各自为政的“信息孤岛”难以承担这一重任。
　　对于进一步完善预算绩效管理改革，王志刚建议，一是强化顶层设计与顶层推动，将预算绩效管理改革作为建立现代财政制度的突破口，将财政绩效管理改革作为政府绩效管理改革的突破口，实现“财政管理乘数”效应；二是加强人大专业能力建设，考虑在人大常委会不同的专业委员会引入一定数量的预算专家，充实并提高人大预算审查和监督的专业能力；三是预算单位对财政改革的理解与配合程度也直接决定着财政改革成败，要以科学的激励约束机制来推动预算单位持续参与；四是充分使用绩效信息以强化约束力，让这些信息为立法部门所用、为政府管理部门所用、为人事等行政考核部门所用、为审计等监督部门所用、为广大公众所用，通过这些来强化绩效评价的约束力，真正实现“政府花钱讲效益”、“政府花钱让人民满意”的结果。
　　近年来，黎旭东及广东省财政厅财科所指导了广东省多个地区开展预算绩效管理改革，并取得了成效。结合实践，黎旭东认为，广东省中山市等多个地区预算绩效管理的成功，首先离不开党委政府的重视、支持。十八届三中全会将财政置于更加重要的位置，并对财税体制改革提出了要求，中央财政须在顶层设计上为进一步深化预算绩效管理改革指明方向，以制度设计来保障深化改革。
　　就未来预算绩效管理改革，结合自身实践经验，黎旭东认为，预算绩效管理首先要贯彻解决问题即为绩效的思想。中山财政绩效管理正是贯彻了这个思想，不管是在试点阶段，还是持续推进阶段，就明确了财政绩效管理的对象是部门单位的财力固化和财力切割，以及花钱不用负责任的问题，措施就是通过细化预算申报标准，实现责任承诺，引入专家智能提高部门单位办事的科学性，激发办好事的能动性，从而解决造成财政资金绩效低下的各种问题。
　　其次，要注意内在和外在的管理措施相结合。一方面是通过依靠强大的外在制度压力让部门单位落实责任；另一方面是在预算分配中，只要按照绩效预算的要求，依据分明，实施计划和方案及绩效目标科学合理，预算安排明白清晰的项目申报，不需要预算单位另外采取什么措施，就能顺顺利利获取所需资金，从而使部门单位形成自我激励，产生内在的绩效动力，使其成为“自我约束、自我管理、自我监督、自我激励”的责任人。
　　最后，要以“办好事”为共同诉求，实现和谐分配。绩效管理的目的不仅要体现“少花钱多办事”，还要落脚到“办好事”上面。“砍钱”不是目的，根本目的是促进部门单位办好事。在预算申报阶段，要求部门提供项目依据、科学可行的实施计划、条件保障和资金支出进度安排，并提出科学合理的绩效目标，在此基础上，由专家提出问题并提出改进意见，帮助部门单位提高办事能力，通过“办好事”的价值选择求得财政部门和预算单位的一致，由原先财政部门与预算单位的对立转化为和谐关系，实现和谐分配。
　　目标是“财力与事权相匹配”
　　——访财政部财政科学研究所副所长刘尚希
　　□ 本报记者 夏祖军
　　从“财权与事权相匹配”，到“财力与事权相匹配”，再到“事权和支出责任相适应”，这些提法的变化，对应的是不同时期的不同认识。日前在接受记者采访时，财政部财政科学研究所副所长刘尚希对提法变化背后的寓意进行了解读。他认为，“财权与事权相匹配”与“财力与事权相匹配”是不同层次的问题，前者表达的是手段状态，后者描述的是目标状态。
　　“财权与事权相匹配，是1994年分税制改革时提出来的。按照‘一级政府一级财政’的要求，当时这种提法有其合理性。”刘尚希说，但这个原则隐含着一个前提，即各地发展要相对均衡，都能凭借各自的财权组织到充足的财力，以实现与各自事权的匹配。
　　现实情况是，由于我国疆域辽阔，地区间资源要素禀赋炯异，各地经济发展条件和能力不均衡，有的地方政府即便赋予财权还是无法与事权匹配。其结果要么就是迫使地方进行掠夺式开发，破坏生态平衡；要么就是地方财力拮据，提供公共服务的能力弱化。显然，把“财权与事权相匹配”当成体制设计和完善的原则，会衍生出一种扭曲的“压力型”体制，不仅使地方积极性出现严重偏差，而且也会引发区域差距扩大。同时，还会形成只关注本级财政而无辖区财政责任的“层级财政”，使层级越低的政府，其财政日子就越难过，于是出现了县乡财政困难的局面。
　　“从经济角度讲，由于各地发展的差异性，导致有的地方，尤其是基层县乡政府的财力得不到保障；从政治角度而言，由于基层财政困难，导致中央出台的一些政策难以在基层得到有效落实。”刘尚希说，实践证明那种以为“财权一分就万事大吉”的想法行不通，其实质是把手段当成目标了。
　　“财政体制改革尤其是地方财政体制改革，其遵循的原则应该是“财力与事权相匹配”，即细化从中央到地方的支出责任，然后给予相应的财力保障。”刘尚希说，这一提法在2007年党的十七大报告中正式提出，体现了对财政体制改革的新认识。分税制改革以来，收入划分较为清晰，而各级政府的支出责任不是很明确，“上级请客、下级买单”过多时，地方就会买不起单。这是财政分权体制与“上面决策，下面执行”的纵向事权划分方式相矛盾的地方。为此，就需要把体制原则落到目标状态上来，即解决财力与事权相匹配的问题，避免有“财权”而无“财力”的状况出现。
　　“相比较而言，‘财权与事权相匹配’是一种手段状态，‘财力与事权相匹配’则是一种目标状态，前者实现了，并不等于后者自然就达成了。”刘尚希说，十八届三中全会提出的“事权和支出责任相适应”，和这个目标状态的要求是一致的，是实现目标状态的有力抓手。要建立事权和支出责任相适应的制度，就要通过界定各级政府间的支出责任来明确事权的履行。这是一种反弹琵琶的方法。在“中央决策，地方执行”的事权划分框架下，事权履行的界定往往必须和支出责任挂钩，按照这个机制，支出责任要随事权走，事权上移了，支出责任也要上移，这样，更有利于实现财力与事权相匹配。
　　刘尚希强调说，国家治理在纵向上是两个级次：国家（中央）和地方。尽管有五级政府，但我国的两级分权架构实际上已经日益清晰，除了立法、税收征管早已实行国家、地方两级架构之外，司法制度改革也将是两级架构，监管制度也开始趋向两级架构，并体现在新一轮全面深化改革的思路之中。
　　按照两级分权思路，“事权与支出责任相适应”应在两个层面展开，在国家层面，应明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任，哪些是地方事权并由地方承担支出责任，哪些是中央委托地方事权、中央相应承担支出责任，哪些是中央与地方共同事权相并明确各自支出责任。在地方内部层面，事权划分应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，因地制宜，让地方有充分的自主权和责任约束。与此相适应，后续改革应建立财政“辖区责任”机制，省政府要对本省辖区范围内横向的各市（地、州）和纵向的各级政府之间财力平衡负责，要着眼于全省范围内横向、纵向实现财力与事权相匹配，而不能只顾省本级；市级政府也需要对辖区内各县的财力平衡负责，例如县里无力给教师及时发工资，市级政府要首先负责，其次是省级政府的责任，最后才是中央的责任。
　　记者注意到，财政部部长楼继伟近日在接受中央媒体采访时专门谈到“事权与支出责任相适应”。他指出，这个问题实际涉及一个国家治理体系和治理能力建设。要按照“建立事权与支出责任相适应的制度”要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性，合理划分中央地方事权和支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。
　　地方债应纳入法定预算程序
　　□ 本报记者 李忠峰
　　一场治理地方债的“战役”高调打响。
　　十八届三中全会决定提出，“要建立合理规范的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”随后，中组部印发通知要求，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。紧接着，今年的中央经济工作会议将防范地方债务风险列入明年六大重要任务之一。会议提出，要加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任等。
　　一个多月内，中央连续出“重拳”治理地方债。种种迹象表明，决策层正酝酿多头管控治理地方债，编制全国和地方资产负债表，及建立地方债市场等均已在既定日程中。
　　地方政府债务规模有多大？到目前为止，没有一个统一的数据。审计署公布的数据显示：截至2010年底，全国地方债规模约为10.7万亿。先前，银监会给出的数字则是14.2万亿。据财政部初步统计，截至2012年底，地方政府性债务余额11.35万亿，比2011年底增加9886亿元，增长9.5%。
　　中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，“地方债务”在中国一直没有得到严格的界定。广义的地方债务指以地方政府名义举借、最终需要政府偿还的所有债务。实务上通常包括两类，直接债务和或有负债。许多或有负债难以准确计量。直接举借包括地方政府控制的投融资平台债务大致占全部直接债务的70%，也包括中央代发的地方债，以及地方政府自己发行的地方债券。
　　“近几年地方债急剧增加，主要原因就在于地方政府发展模式靠投资拉动。”中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理接受记者采访时说，尤其是2008年金融危机发生后，政府需要通过大规模投资刺激经济走出危机，这给地方政府举债提供了契机。从那时起，地方债就开始急剧膨胀。
　　张永理表示，还有一个原因是，地方政府要干一件事，往往是党政一把手一拍板就上马，预算约束太软弱，不问投资效果，集中体现在地方政府“新官不理旧账，只管借不管还”的行为之中。
　　“地方债务的主要问题在于规模过大和风险累积，主要原因有两个，债务管理未纳入法定预算程序以及债务问责机制的缺陷。预警系统的缺失也是重要原因。根本原因在于没有一部《政府债务管理法》。”王雍君表示，由于这些原因的存在，地方债务在很大程度上处于自由放任状态。
　　如何有效治理地方债，张永理建议，当务之急是建立统一的统计口径，这是制定政策的基础。“地方债问题复杂，主要受制于各方的标准不统一，数据差异较大，不同的口径造成可比性较差，参考性较低，要摸清地方债必须要有统一的权威统计口径，其紧迫性大于统计方法的改进等具体操作层面的问题。”其次，需要建立债务问责机制，约束和引导地方党政官员在一定程度上对债务举借、管理和偿还承担适当责任。
　　王雍君认为，地方债务举借、使用和偿还，均须纳入法定预算程序，包括向人大申报、经人大审查和批准，并遵循预算执行控制程序。“各级政府应定期披露政府债务与风险报告，至少应向人大呈交这类报告，作为预算文件的组成部分。应尽快建设中央、省级、地市和县级四级债务预算体系。中央和地方政府应在债务管理上分清责任，上级政府切不可以向下级政府发出任何错误（兜底）的信号。”
　　“债券市场可以成为化解地方债务风险、支持地方企业发展的一个重要融资渠道。然而，目前我国债券市场的发展仍远远滞后于经济发展的水平。应加强债券市场和债券评级机制建设，逐步加大资本市场和投资者对地方债务的约束力度，在此基础上逐步放松对地方债务的直接管制。”
　　王雍君说，应尽快研究制度《政府债务管理法》，“在此法案出台前，中央和省级政府应尽快颁布实施两项管制规则，一年期以上的政府债务不得用于消费、只能用于投资；债务余额不得超过GDP的某一百分比；在规定的几种情况下（比如无力清偿债务占可支配收入的20%），地方政府不得举借新的债务。”
　　推进中期预算：衔接规划 依法推进
　　□ 本报记者 王劲松
　　十八届三中全会提出，建立跨年度预算平衡机制。“这意味着构建中期财政支出框架已经成为建立现代财政制度的重要内容。”中央财经大学副校长李俊生教授在接受记者采访时表示。他认为，应当根据我国国情，审慎设计与其相适应的中期支出框架模式，以便为进一步完善分税制财政体制和绩效预算奠定基础性的框架体系。
　　李俊生说，引入中期支出框架，可弥补我国现行年度预算体制的不足，有利于我国预算管理朝着良性方向发展；有助于我国进一步完善分税制财政体制；是预测与规避财政风险的一个技术性手段，能够实现对于潜在财政风险的认知与控制；是实现稳定经济目标重要的政策工具，有助于促进经济平稳增长。
　　李俊生表示，要在全国范围内构建中期支出框架，需要从更高领导层面去推动改革，从中央部委中选取某些部门或者从行政级别较高、经济与管理基础比较好的地区选取试点，进一步展开真正意义上的中期支出框架的试点工作。李俊生说，我国引入中期支出框架的目的与发达国家类似，即在可行的制度框架内，建立符合中国国情和特色的中期支出框架。通过开展宏观预测、明确发展战略、强化预算上限和进行绩效评估，建立以财政资金约束为核心的资源配置方式，实现对财政部门管理行为和组织文化的改进与调整，使之更加富有效率，在效益、质量和规模协调发展的基础上实现我国财政的可持续发展。
　　李俊生主张，构建我国中期支出框架，需要确立财政部门的核心预算机构地位。同时，明确中期支出框架与年度预算之间的关系：年度预算是中期支出框架的有机构成部分，而中期支出框架有效地指导年度预算的编制。要与国家发展五年规划相契合，李俊生建议，中期支出框架的时间设置为5年，依次设计我国中期支出框架的构成要素及相关内容。中期支出框架的建立和实施是通过完整的、自上而下与自下而上相结合的战略性计划过程实现的。
　　作为中期财政支出的先行者，河北省从2008年起就开始着手编制为期三年的省级中期滚动预算，2009年出台第一本省级三年滚动预算。
　　改革的积极推动者——河北省财政学会会长、河北省财政厅原厅长齐守印在接受记者采访时说，“相比原来仅仅编制年度预算的做法，采取中期滚动预算与年度预算有机衔接的政府预算管理方式，显然有利于增强预算管理的主动性、公共资源配置的自觉性和公共经济计划发展的科学性，在我国属于政府预算管理方式的一种创新性改革。”
　　“凡是改革创新都会遇到阻力和问题。”齐守印说。除了认识方面，河北实施中期预算首先遇到的问题是缺乏编制中期支出框架所需要的逻辑上的工作前提。财政预算是为政府生产公共物品和公共服务提供资金保证的计划，无论年度预算还是中期支出都应该以政府向社会提供公共物品和公共服务的计划（即公共经济实务计划或规划）为依据，没有实务计划根据什么编制资金配置计划？
　　河北省财政厅以勇于改革创新的精神分别破解这两个问题。齐守印说，首先是说服领导。一方面领导既是起决定作用的关键因素；另一方面，领导大局观念强。时任河北省领导都对这项改革给予了有力支持。
　　对于第二个问题，河北省抱着“没有条件创造条件也要上”的理念，通过以“财政预算改革倒逼公共事务计划改革”的方式解决。在省政府关于试编三年滚动预算的文件中，要求各部门编制相关公共事务的三年滚动计划，再以此为依据编制本部门三年滚动的项目预算。
　　对于推行改革，齐守印认为，他们主要把握了三个方面。一是重点突破，循序渐进。纳入三年滚动预算的事项以属于公共经济范畴的事业发展项目预算为重点，再扩展到整个政府预算的三年滚动编制。
　　二是抓住重点环节，筑牢工作基础。把三年滚动的预算项目库建设作为编制三年滚动预算的基础环节来抓，从每年年初就紧盯不舍，并且强调年度预算项目从预算项目库中选取，没有经过财政部门审核纳入项目库的预算项目不得编入下一年的年度预算，以此促使各部门认真编好三年滚动的项目预算。
　　三是从行政推动上升为法制约束。河北最初实施三年滚动预算管理，是以省政府规范性文件部署推进的。2010年将其写入了修订的《河北省预算管理规定》，以省政府规章形式将这项预算管理改革成果固定下来，进一步增强了对预算管理实践的法制约束力。
　　高位入手重构地方税体系
　　□ 本报记者 王劲松
　　十八届三中全会提出，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。建立事权和支出责任相适应的制度。”专家指出，推动地方税体系建设，应从法律和政治高位入手。
　　“文件指明，财税改革最根本的是划分好中央和地方的支出责任和事权，然后才有可能重新构建地方税体系。”天津财经大学李炜光教授在接受记者采访时如此表示。
　　李炜光说，三中全会出现“支出责任和事权”这样一个全新的提法，明确透露出优先事权调整、侧重权责统一的信号，反映了下一步改革的新思路。他认为，支出责任来自于各级政府所承担的事权，事权来自于宪法和法律对政府的授权。
　　“既然是国家治理，就应该从法律层面明确各级政府应做什么，然后才能把支出责任和事权说清楚。”他说，应合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央负责的事情全部收归中央，应该由地方负责的事情就全部下放地方，真正做到各行其是、各负其责。
　　在李炜光看来，有了这个基础，接下来才是钱的问题，也就是地方税体系如何重构的问题。根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入。
　　数据显示，从1993年到2012年，地方财政收入占比从78%下降到52%，而支出占比却从72%上升到85%。这表明，我国的政府间财政关系已经面临着严重的“财政收支倒挂”局面。地方政府无力承担必要的财政支出，又催生了“跑部钱进”、土地财政、地方债高筑等问题。特别是随着“营改增”的全面推进，地方政府亟需获得能够替代营业税的新的主体税种，现有体制的矛盾更加凸显。
　　“要破解国家治理的这些重大难题，不能只靠小修小补，而必须全面深化改革。应该重建中央和地方财政资源的分配比例，各自占有多少资源，应从法律和政治的层面予以解决。”他说，“地方政府承担了很多的事权，但缺乏相应的税收，这是其过度追求GDP的原因之一。”
　　李炜光说，从操作层面来看，重建地方税体系，在目前现有的18个税种下，增值税操作的空间比较大。“可把增值税的生产环节和零售环节分开，生产环节征收归中央，零售环节征收归地方。”他说。
　　中国人民大学财政金融学院财政系主任吕冰洋在接受记者采访时表示，当前税制改革一个很大的问题是地方政府缺乏稳定的税系和主体税种。基层政府欠缺主体税种，就会导致机会主义行为的出现，拆东墙补西墙，税收少了想收费，收费卡住了，就想到土地出让，土地出让卡住了就想到地方融资平台，再卡住了又想到政府性基金收入等。
　　“局外人看起来好像完全不合理，但实际上不身处其中，不知道地方政府的难处。”曾经有地方财税工作经验的吕冰洋表示。
　　吕冰洋说，从当前几种可以选择的改革思路看，完善地方税体系，一个最佳的方案就是把最大的流转税税种按生产环节和零售环节进行剥离，生产环节照样征收增值税，税率要大幅度降低到10%-13%，全部归中央，零售环节征收“零售税”，税率设定为5%，收入全部归地方。
　　吕冰洋分析了几种改革思路的利弊：消费税目前是中央税，从其功能来看，主要是选择部分商品进行调节，不适合做地方税。就房产税而言，目前还不太成熟，作为地方主体税种无法解决现实问题。大规模转移支付也是一种选择，但中国国土面积大，信息不对称，财政资金的使用效率就会大大降低。还有一种方案是，营改增不往下改了，维持目前营业税的状况。
　　“从受益相关角度来看，还是征收‘零售税’最为合适。“吕冰洋说。他说，转变地方政府职能，不是只喊口号就喊得出来的，他实际上是一项机制设计，原来的税制设计是鼓励为生产者服务；但对零售环节征税后，税收增不增长，要看当地人是否消费。这样地方政府肯定以提供相关公共服务水平，会注重消费设施的完善，注重服务和产品质量安全。这就是机制设计促进职能转变。
　　吕冰洋还表示，中国很快进入一个老龄化时代，可能会成为一个减税的背景。“这就需要早些布局，及早转变税基。”他说，从税基看，消费可以作为一个稳定的税收来源。
　　现代财政制度是国家治理基石
　　——访中央财经大学财经研究院院长王雍君
　　□ 本报记者 解希民
　　党的十八届三中全会指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。
　　中央财经大学财经研究院院长王雍君教授在接受本报记者采访时表示，全会从顶层设计的角度提出战略的思维，将现代财政制度的作用提升到前所未有的高度，将其表述为“国家治理的基础和重要支柱”、“实现国家长治久安的制度保障”，为全面深化财税体制改革指明了战略方向。
　　在王雍君看来，基于《决定》的有关论述，当前的财税体制改革是通过建立现代财政制度，实现把权力关进笼子、使发展成果惠及全体人民以及界定政府与市场关系这三大总体目标，这是国家治理能力提升的根本标志。与以往人们多从管理视角理解财税改革不同，《决定》明显采纳了治理视角的财税改革取向。
　　“‘治理’与‘管理’虽然只有一字之差，但差之甚大。”王雍君说，管理强调公共资源的充分利用，要求政府拿钱和花钱的结果，应满足经济性、效率和有效性三个基本要求。与管理视角相比，治理视角的财税改革，起点更高，要求更严，也更具挑战性。古人讲，“授人以鱼，渡一日；授人以渔，渡终生。”如果说管理视角着眼于“鱼”，治理视角则着眼于“渔”，即捕鱼的方法——这就是治理高于管理之所在。
　　王雍君认为，治理视角的财税改革，致力于将六项基本的善治原则融入现代财政制度中。首要的是法定财政授权，要求政府拿钱和花钱必须获得代表人民的立法机关的明确授权。二是受托责任，意指政府应向人民担负起财政合规性和绩效的双重责任。三是财政透明度，旨在约束政府向公众免费披露相关、完整和可靠的财政信息。四是接下来是预见性，强调政府的财政活动必须遵循清晰、明确、被统一实施和解释的法律。五是公民参与，关注在财政过程中保障公民话语权表达渠道的畅通和政府的适当回应。六是财政竞争，包括预算资源竞争、政府间服务竞争和税收竞争，目的在于将稀缺的公共资源引向最具社会回报的领域和用途。
　　“善治原则对现代财政制度的六个模块建设意义深远。”王雍君表示，就税收制度而言，全面推进依法治税、落实税收的法定原则，建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，方为改革的第一要务，就政府间财政关系制度而言，在全面清理和评估的基础上逐步取消不合理的专款，完善转移支付制度，完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，实现转移支付的公开、公平与公正，应为当务之急，就预算制度改革而言，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，清理规范重点支出挂钩机制，建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度，应为重中之重，就公共财务管理制度而言，建立基于支出周期的、真正意义上的全面的预算会计，全力推进国库单一账户、集中支付改革，以及防控和化解日益累积的政府债务风险，可谓迫在眉睫，就财政绩效管理制度而言，扩大政府服务的社会购买和建立有效的绩效评价与激励机制，应作为主攻方向，就财税法制而言，实现税收制度的全面法制化、修订《预算法》、研究制定《国库管理法》、《政府债务管理法》等等，宜尽快推进。