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　　日前，国务院正式发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，明确了改革和完善转移支付制度的总体目标、基本原则和重要措施。
　　财政部财政科学研究所所长刘尚希说，《意见》的政策重点在于以法治的理念，从顶层设计的角度，优化转移支付结构，完善一般性转移支付制度和清理、整合、规范专项转移支付，增强各级预算的统筹能力。同时，通过转移支付制度改革，推动政府职能转变，增强各级政府统筹的理念，改变以往的“专项思维”。
　　建立现代财政制度的必由之路
　　实行财政转移支付制度是实现财力与事权相匹配的重要手段，也是财政体制改革的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展具有重要意义。
　　据财政部预算司有关负责人介绍，我国的转移支付制度由来已久，自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，这有力促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了国家宏观调控目标的贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。以促进地区间基本公共服务均等化为例，在中央转移支付之前，2014年东部、中部、西部地区一般公共预算收入占比为54∶25∶21；通过转移支付实施再分配后，东部、中部、西部地区一般公共预算支出占比达到39∶31∶30。
　　尽管中央对地方转移支付管理取得了不小的成效，但与建立现代财政制度的要求相比，现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显，突出表现在：受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。上述问题的存在，不仅不利于财政资金使用效益的提高，影响财政的可持续发展，而且不利于市场机制的正常运行，影响政府职能的履行。对此，有必要通过深化改革和完善制度，尽快加以解决。
　　明晰改革总体方向
　　此次出台的《意见》，明确了改革和完善转移支付制度的总体方向。
　　从改革的指导思想看，要点是围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展。
　　在改革的基本原则方面，一是要加强顶层设计，做好分步实施。二是要合理划分事权，明确支出责任。强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，建立事权与支出责任相适应的制度。三是要清理整合规范，增强统筹能力。四是要市场调节为主，促进公平竞争。使市场在资源配置中起决定性作用，逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付。五是要规范资金管理，提高资金效率。
　　“指导思想和基本原则的明晰，等于为改革和完善转移支付制度改革定下了基调，可以确保本轮改革顺利推进。”刘尚希说。
　　三举措实现“以一般性转移支付为主体”
　　“完善转移支付制度，关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，发挥各自的作用。”财政部预算司有关负责人介绍，一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点：一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任；专项转移支付则能够更好地体现中央政府的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。从国际上看，两者比例关系如何搭配，并无统一标准，而是与各国的基本国情相适应。如，美国联邦对州的补助全部以专项拨款和分类补助的方式下达，日本中央对地方一般性转移支付（地方交付税）占转移支付总额的50%以上。
　　我国人口多、地域广，经济社会发展不平衡，地方事务复杂多样，区域协调发展任务繁重。同时，中央政府支出规模相对较小，大部分支出在地方实现。基于这一国情，《意见》明确我国中央对地方的转移支付制度应以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合，实现事权和支出责任相匹配。
　　“近年来，一般性转移支付所占比重连年提升。2014年，中央对地方一般性转移支付预算27217.87亿元。一般性转移支付在转移支付总额中的占比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。”财政部预算司有关负责人介绍。
　　《意见》明确提出了完善一般性转移支付的具体措施：一是要清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。二是要建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。大幅度增加对老少边穷地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。三是要加强一般性转移支付管理。一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况，真实反映各地的支出成本差异，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进地区间基本公共服务均等化。规范老少边穷地区转移支付分配，促进区域协调发展。建立激励约束机制，采取适当奖惩等方式，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等中央确定的重点领域。
　　“如果说大家之前对一般性转移支付改革措施还觉得较为模糊，在《意见》出台后，这一切就明晰起来了。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺说，《意见》明确提出要增加一般性转移支付，且在量上提出了具体要求，这些细化的措施为落实转移支付制度改革的工作任务奠定了基础。
　　疏堵结合 严控专项转移支付项目数量
　　2013年下半年以来，中央财政积极清理、整合、规范专项转移支付，压减了一批专项转移支付项目，下放了一批专项转移支付项目的审批权。在安排2014年预算时，中央财政将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右，完成了政府工作报告提出的2014年减少1/3专项转移支付项目的目标。
　　“今年，这一数字还将进一步减少。”财政部预算司有关负责人说：“按照《意见》的要求，对于专项转移支付，今后将从严控制。措施主要有三项。”
　　一是清理整合已有专项。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目以及市场竞争机制能够有效调节的专项。逐步取消因价格改革、宏观调控等配套出台的竞争性领域专项以及排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等因以收定支设立的专项；研究用税收优惠政策代替部分竞争性领域专项。属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的，原则上调整列入中央本级支出。属于地方事权的项目，划入一般性转移支付。确需保留的中央地方共同事权项目，以及少量的中央委托项目及引导类、救济类、应急类项目，要建立健全定期评估和退出机制，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项数量。
　　二是严格控制新设专项。专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。
　　三是杜绝变相增设专项。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法，明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求，避免“大项套小项”，变相增设专项。
　　《意见》还明确提出要规范专项转移支付的分配使用。一是规范专项转移支付的分配主体；二是规范专项转移支付的分配方法；三是规范专项转移支付的分配要求。
　　“《意见》的政策重点在于规范管理，有堵有疏。”郭庆旺说，《意见》在控制专项转移支付项目增加的同时指明了出路，明确提出要研究用税收优惠政策代替部分竞争性领域专项和探索实行基金管理等市场化运作模式，达到既从严控制专项转移支付，又顺应市场经济客观规律的目的。
　　“作为实现事权与财力相匹配的重要调节工具，转移支付的核心并不在于资金规模大小，而主要是看其方式与结构是否合理、是否实现了财力与事权的匹配。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说，《意见》明晰了一般性转移支付和专项转移支付的范畴，这就好比为财政工作疏通了经络，必将为理清各级财政的职能定位起到至关重要的作用。（中国财经报）
　　附件：国发[2014]71号