土地管理制度改革展望
中国财经报
今后,政府不可能再像现在这样每年都获取大规模土地出让收入,或独享土地增值收益,政府土地出让收入规模将逐渐缩小,“土地财政”问题有望终结。
党的十八届三中全会决定部署全面深化各领域改革。其中,土地管理制度的改革,必将对我国未来社会发展和经济建设产生深远影响。
土地管理制度改革力度前所未有
三中全会决定涉及土地管理制度改革内容十分丰富,涉及多方利益调整,改革力度前所未有。
(一)打破城乡建设用地“二元”结构,建立城乡统一的建设用地市场。长期以来,我国政府垄断建设用地市场,农村集体经营性建设用地不能在市场交易,城乡建设用地出现“二元”结构。三中全会决定提出,农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下,可以在城乡统一的建设用地市场上,通过出让、租赁、入股,实现与国有土地同等入市、同权同价。这项改革,建立了统一市场,打破了“二元”结构,有利于实现农村土地价值最大化。
(二)缩小政府征地范围,规范政府征地程序。按照三中全会决定,政府将缩小征地范围,今后城市建设用地不必全部由政府先征为国有再向社会供地。同时,无论是政府还是其他用地单位,都要注重保障农民利益,按照市场化原则补偿被征地农民,健全被征地农民社会保障制度,多渠道安置被征地农民,确保被征地农民长远生计。
(三)扩大国有土地有偿使用范围,提高工业用地价格。改变现行划拨用地范围过宽造成国土资源浪费和粗放利用现象,今后除公益性用地继续采取划拨方式供应以外,其他用地都将采取有偿方式供应,通过市场配置实现国土资源价值。同时,改变现行工业用地价格偏低状况,提高工业用地价格,促使工业企业更加高效利用土地。
(四)完善土地二级市场,发挥土地权能效用。农村集体土地使用权确权后,允许用于租赁、转让、抵押;赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营;保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,促进农村集体土地使用权有序流转,放大土地权能效应。
土地管理制度改革影响深远
土地管理制度的改革,将极大激发农业生产活力和农业发展内生动力,改变国家、集体、农民在土地利益方面的分配格局,其影响广泛而深远。
(一)政府供地范围和土地出让收入规模都将大幅缩小。政府征地范围的缩小,将使政府土地储备和土地供应范围大幅缩水。今后,政府不可能再像现在这样每年都获取大规模土地出让收入,或独享土地增值收益,政府土地出让收入规模将逐渐缩小,“土地财政”问题有望终结。
(二)农村集体经济组织和农民来源于土地收入将大幅增加。农村集体经济组织和农民有望通过土地管理制度改革,从土地上获取更多、更稳定、更长期的财产性收入,公平分享改革发展带来的成果,城乡居民收入差距有望逐步缩小,农村居民消费能力将明显增强。
(三)农民和农业生产经营者融资渠道会变得更加便利。农村集体土地使用权、农村土地承包经营权、农民住宅可以抵押、担保,将改变现行农民和农业生产经营者融资难的状况,有利于他们从银行业金融机构和资本市场获得更加便利的融资,激发农业生产动力和活力,改善农业生产经营条件。
(四)新型农业经营体系有望得到快速培育和发展。土地管理制度改革后,农村土地承包经营权将向专业大户、家庭农场、农业合作社等聚集,有利于促进农业产业化、集约化,提高农业生产能力和生产效率,培育和发展新型农业经营体系,加快建立现代农业。
(五)城镇化建设用地供需矛盾将得到有效缓解。农村集体经营性建设用地允许入市交易,增加了城市建设用地的供应渠道,为城镇化发展创造了更加便利条件,将有效缓解城镇化建设过程中的用地供需矛盾。同时,农民住宅有序流转,有利于增强进城务工农民在城市的居住能力,助推农民工尽快转化为市民。
(六)经济建设和社会事业发展将更加注重集约节约用地。提高被征地农民补偿标准、提高工业用地价格以及非公益性用地实行有偿使用,将有利于优化土地利用结构,迫使今后在经济建设和社会事业发展用地方面更加精打细算,不再像过去那样粗放利用土地,而是更加注重集约节约用地。
改革落地需要相应配套措施
三中全会决定勾勒了土地管理制度改革的基本路径,但要真正实现这一路径,确保土地管理制度改革落地,则还需要做大量深入细致的工作。
(一)做好农村集体经营性建设用地和农村土地承包经营权等确权工作。必须抓紧做好农村集体土地经营性建设用地、农村承包经营权、农村宅基地、农民住宅等权属的登记和确权工作,做到相关权属清晰,为流转交易创造条件。
(二)尽快划定农村集体经营性建设用地交易符合规划和用途管制范围。在规划方面,应明确包括城市规划、土地利用规划、产业规划、环境保护规划等,确保用地科学性、协调性、可持续性。在用途管制方面,则要明确可用于哪些方面,不可用于哪些方面。只有范围明确了,才能操作实施。
(三)进一步明确农村集体经营性建设用地入市管理程序。农村集体经营性建设用地如何进入市场,需要制定具体的入市管理程序。可以考虑,由农村集体经济组织提出入市申请,经市县国土资源部门审查是否符合规划和用途管制条件,并经土地评估机构估价后,在市场上公开交易流转。
(四)研究制定农村集体经营性建设用地交易税收征管政策。农村集体经营性建设用地入市交易,将分别涉及耕地用占税、城镇土地使用税、营业税、所得税等多个税种。目前,上述税种基本不涉及农村集体经营性建设用地交易行为,因此,需要通过修订相关税收法规予以明确,制定相应的适用范围、税率和税收政策。
(五)加强农村集体经营性建设用地收益分配使用管理。农村集体经营性建设用地收益依法纳税后,将分别归农村集体经济组织和农民所有。由于农村集体经济组织管理能力较差,如果收益分配和使用管理不当,可能直接损害农民利益。因此,有必要考虑委托乡镇财政部门代管收益,确保收益在农村集体经济成员之间公平合理分配。同时,建立收益分配使用管理公示制度,自觉接受农民监督。
(六)抓紧修订和制定土地管理相关法规和制度。目前,需要修订的法规制度,包括《土地管理法》及其实施条例、《农村土地承包经营权流转管理办法》《划拨用地目录》等;需要制定的法规制度,包括《农村集体土地上房屋征收与补偿条例》《农村集体经营性建设用地收益分配使用管理办法》等。(作者系财政部综合司副司长)
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