——进一步推动财政监督科学发展

（2010年4月26日）

丁 学 东

同志们：

　　很高兴能和大家相聚在湖南，在这片伟人诞生的红色土地上，共同研究财政监督科学发展问题。

　　去年底，部党组决定把财政监督工作交给我分管，我深感责任重大。多年来，在各级党委政府的正确领导下，在财政部党组的重视指导下，在金莲淑和贺邦靖同志的直接带领下，地方财政监督工作紧紧围绕财政中心工作，因地制宜，锐意进取，呈现出蓬勃发展的良好局面。特别是近年来，随着我国经济社会的不断发展，财政部门职能作用发挥得更加充分，财政监督工作的层次进一步提升，在保障党中央国务院重大决策落实方面做了大量工作，成效十分突出，同时，财政监督机制建设稳步推进，在严格预算分配、保障政策执行、加强增收节支、维护财经秩序等方面做出了积极贡献，促进了财政改革的深入和财政管理水平的提高。当前，我国正处在改革发展的关键阶段，世情、国情、财情已经或正在发生着深刻变化，认真分析形势，对于深入贯彻落实科学发展观，以改革创新精神加强和改进新形势下财政监督工作，集中精力研究解决一些影响和制约财政监督科学发展的深层次问题，具有十分重要的意义。财政监督面临着前所未有的机遇和挑战，怎样推动财政监督又好又快发展，需要把握以下几点。

　　一是财政职能作用的重要定位为财政监督发展指明了新方向。党中央国务院对财政工作高度重视。今年1月8日，胡锦涛总书记在主持中央政治局第十八次集体学习时做出重要指示：财政是政府履行职能的重要物质基础，是国家宏观调控的重要手段，也是推动经济发展、促进社会和谐、维护国家安全的重要保障。随着我国经济社会不断发展和人民生活水平不断提高，财税工作的地位和作用越来越重要。面对错综复杂的国际国内形势，我们要夺取应对国际金融危机冲击全面胜利、保持经济平稳较快发展，把改革开放和社会主义现代化建设不断推向前进，就必须深化财税体制改革，完善公共财政体系，提高财政管理绩效，使财税工作在促进加快经济发展方式转变和经济结构调整，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局、推动区域协调发展，促进社会事业发展、维护社会和谐稳定，促进政府职能转变、提高政府管理效率、推进反腐倡廉建设等方面充分发挥作用。胡锦涛总书记的重要讲话，科学界定了新形势下财政工作的职能作用和重要地位，深刻阐述了进一步深化财税体制改革的重大意义，明确提出了当前及今后一个时期完善有利于科学发展的财税体制机制的总体要求和主要任务。根据新形势新任务，财政部党组研究提出了当前和今后一段时期财政改革与发展的重点领域，即完善协调配合的财税政策体系，加强和改进宏观调控，推进经济结构和发展方式转变；深化财政体制改革，完善转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制；优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制，完善体现科学发展要求的公共财政体系；稳步推进税费改革，建立健全资源有偿使用制度和生态保护机制，大力构建有利于科学发展的财税制度；坚持依法理财，大力推进财政科学化精细化管理，提高财政管理绩效。部党组对财政监督工作非常重视，明确要求将财政监督纳入深化财税体制改革、加快公共财政体系建设过程中统一谋划、整体设计，做到切实为大局服务，促进经济社会又好又快发展。部党组根据党中央国务院的工作中心来确定财政的工作中心，根据党中央的工作大局来确定财政的工作任务，财政监督就是要为这个大局服务，要为大局提供财政纪律保障。显而易见，财政职能作用的重要定位为财政监督当前和今后一个时期的发展指明了新方向，势必将财政监督推上发展的快车道。

　　二是公共财政建设的价值取向对财政监督发展提出了新要求。温家宝总理在政府工作报告中指出：改善民生是经济发展的根本目的。只有着力保障和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长治久安。我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。一直以来，党中央国务院始终坚持把改善民生作为贯彻落实科学发展观的重要任务，作为全面建设小康社会的迫切要求，作为转变经济发展方式、扩大国内需求的重要途径，要求围绕民生谋发展，着眼维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果。这个要求落实到财政工作中，就是要大力推进基本公共服务均等化，加速建设民生财政。近年来的预算安排非常明显的体现了民生财政的价值取向。2009年中央财政预算安排促进就业资金增长66.7%，保障性安居工程资金增长171%，医疗卫生支出增长近四成，教育支出增长23.9%。2010年，中央财政继续向民生倾斜，用于“三农”支出8183亿元，增长12.8%；教育支出2160亿元，增长9%；医疗卫生支出1389亿元，增长8.8%；社会保障和就业支出3582亿元，增长8.7%；保障性住房支出632亿元，增长14.8%，都高于中央财政支出6.3%的平均增幅。各地预算安排中，投向民生领域的资金比例也逐年增加。民生资金点多面广，社会关注度高，随着这些支出的不断加大，适应财政分配领域和服务对象发生变化的实际，要保障政策落实到位，保障资金安全有效，保障人民群众同沐公共财政阳光，财政监督的任务会相当繁重，客观上对财政监督现有的工作模式、人员素质、监督机制等提出了新的更高的要求。

　　三是反腐倡廉建设的全面推进给财政监督发展提供了新舞台。加强反腐倡廉建设，是完成各项任务的重要保证，也是人民群众的深切期盼。在贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》任务分工中，财政部承担了大量牵头和配合任务，反腐倡廉任务繁重、责任重大。3月23日，温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上全面部署了2010年政府系统反腐倡廉工作，其中一个关键词就是要“切实提高制度执行力”，七项重点工作中的“强化政府投资项目和公共资金监管”、“完善财政预算制度和推进预算公开透明”等主要内容，都与财政监督工作密切相关。财政监督历来是惩治腐败的重要手段，具有治标与治本的双重功能。从治标角度讲，查办案件清除腐败分子，纯洁干部队伍，能有效遏制腐败问题滋生蔓延。从治本角度讲，通过个案透析追溯发案原因，从权力运作的全过程，发现体制、机制、制度及管理上存在的漏洞和薄弱环节，全方位地探索加强事前防范的途径和方法，促进建章立制，从而在源头上预防和解决腐败问题。近年来的财政监督实践证明，通过开展抗震救灾资金监管、扩内需促增长政策落实监督检查、“小金库”治理等专项工作，能够保障中央重大决策有效落实，能够提升财政监督工作层次，能够高效整合监督资源，扩大监督成效。因此，我们可以得出结论，加强财政监督是提高制度执行力的重要举措，只有更加充分地发挥财政监督源头治腐的作用，促进建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制，才能促进完善财政管理制度、掌握稳步推进预算公开的主动权，才能保证财政资金安全规范有效，才能全面完成中央交给财政部门的反腐倡廉任务。同时，要高度重视加强内部监督，通过强化内部控制制约推进财政部门自身的反腐倡廉建设。

　　四是科学化精细化的管理理念使财政监督发展增添了新内涵。财政管理水平直接影响财政职能作用发挥的效果和财政资金使用的效率。现在全国财政收入近7万亿，财政支出超过7万亿。这些钱用的怎么样，花的是否有效益，全面推进财政科学化精细化管理至关重要。去年财政厅局长座谈会上，部党组专题研究“推进财政管理科学化精细化”问题，并制发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》，明确要求各级财政部门把这一工作作为当前和长远的一项重要工作，持之以恒的抓下去。推进财政管理科学化精细化，是一项综合性系统工程，涉及财政改革、财政管理的方方面面。强化财政监督正是推进科学化精细化管理的重要抓手。李克强副总理强调，要“切实加强财政资金使用的管理与监督”。谢旭人部长指出：“要把财政监督的功能发挥起来”，“建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制”。如何发挥好财政监督在推进财政管理科学化精细化过程中的推动作用，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。这是全国财政监督系统共同面临的重大课题。应该看到，部党组提出的科学化精细化不仅是对财政管理的要求，财政监督本身也面临着如何实现科学化精细化的问题。按照科学化精细化的指导思想，财政监督的科学化侧重于回答监督工作做什么、达到什么目标，也就是解决监督工作的方向性问题。科学的财政监督就是要找准监督应有的职能定位，发挥应有的功能，达到促进财政管理的最终目的。财政监督的精细化侧重于回答怎么做的问题，即具体采取什么样的方式方法，来规范、有序、合理、最大效果地开展财政监督工作。深入挖掘科学化精细化管理理念下财政监督发展的新内涵，是关系财政监督科学发展的一项重要内容，需要我们进一步集思广益，大胆探索。

　　同志们，新的形势赋予了财政监督工作更高的定位，新的形势对财政监督工作提出了更高的要求。经过多年的实践和积累，财政监督发展已经站在一个新的历史起点上。财政监督的重要性不言而喻，离开财政监督，财政政策无法到位，财政管理科学化精细化无法落实，财政工作法制化规范化无法实现。目前，无论是胡锦涛总书记关于“建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制”的重要指示，还是温家宝总理“对财政资金实施全程监控”的突出强调，透露的共同信息就是，强化财政监督已经成为领导层的共识，财政监督不仅是要加强，而且还要科学发展。同志们要进一步增强做好财政监督工作的责任感和使命感，创造性地开展工作，更好地履行财政监督职责，注意发挥好财政监督的“四个优势”：一是发挥好财政监督内容全面、涉及财政全方位业务，监督工作视角广阔的优势；二是发挥好财政监督体现在财政运行的过程和结果中，监督工作涵盖全过程的优势；三是发挥好财政监督既有常规工作，又有领导关心、社会关注的热点和中心任务，监督工作亮点突出的优势；四是发挥好财政监督掌握基层真实具体情况，监督工作结合实际对重大财税政策开展调查研究的优势。要把“四个优势”转变为实际成果，推进财政监督管理体制创新，促进建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，不辜负部党组的信任和重托。为此，提出以下要求：

　　第一，要关注政策执行，保障中央重大决策落实。中央经济工作会议决定，继续坚持积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持政策的连续性、稳定性，巩固经济回升向好的趋势。财政政策是国家实施宏观调控的重要手段，在保增长、保民生、保稳定等方面具有不可替代作用。通过关注财政政策，保障中央重大决策有效落实，是财政监督的重要职责。更重要的是，要通过组织开展扩内需促增长政策落实监督检查、青海玉树抗震救灾资金物资监督检查等工作，针对中央应对外部形势变化、重大突发事件所采取的各项决策部署实施跟踪监督，不断总结经验，逐步建立起一套科学有序的财政监督应急机制，以更好更快地保障中央重大决策落实到位。当前，一是要根据中央统一部署，继续做好扩内需促增长政策落实和资金监管工作。通过开展财政监督，关注资金投向是否符合党中央国务院确定的原则，关注预算执行进度是否符合要求，关注地方配套资金是否落实，促进各地区各部门严格执行政策，确保政策不偏离、不打折扣，确保积极的财政政策发挥效应。各地要注重信息反馈，及时发现新情况、新问题，为进一步调整和有效落实政策提供有价值的信息和参考意见。二是要认真抓好“小金库”治理工作。这是一项必须高度重视的政治任务。要按照中央统一部署，继续深入开展党政机关、事业单位和社会团体“小金库”治理工作；加强对中央单位特别是中央垂直管理单位、执收执罚权比较集中部门的监督检查；加强自查自纠“零申报”和重点检查“零问题”地区和部门的监督检查；推进对国有及国有控股企业“小金库”治理试点工作；着力研究建立防范“小金库”的长效机制。三是要密切关注政策实施中可能带来的财政累积风险，密切关注地方融资平台问题。按照国务院办公厅《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发[2009]7号）和财政部《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务的相关管理工作业务的意见》（财金[2010]23号）的要求，结合当地实际，及时研究采取相应监管措施。

　　第二，要关注财税改革，推进财政监督机制建设。随着财税体制改革的不断推进，要运用好“金财工程”的信息化平台，积极探索和加强预算执行动态监控，全面落实部党组提出的“建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制”要求，不断拓展财政监督机制的深度和广度。一是要建立健全大监督机制。各地要牢固树立财政监督是财政部门内设业务机构共同职责的理念，进一步理清财政监督职责分工，建立业务管理机构与财政监督机构之间高效顺畅的工作机制和信息共享制度。要注意将绩效评价作为一项重要内容，纳入财政监督职责设计，将绩效评价结果作为预算编制、调整的重要依据。财政监督机构要扮演“总导演”的角色，归口管理财政监督工作，牵头研究制定财政监督制度办法和年度计划，统筹组织开展专项监督，并对业务管理机构履行日常监督职责实施再监督，有条件的地方可以对业务管理机构履行日常监督职责情况实施考核。业务管理机构应当充分履行日常监督职责，积极配合财政监督机构搞好监督检查，重视利用好财政监督机构的监督成果，不断改进完善管理制度。目前，部里正紧锣密鼓地制定《财政监督办法》，拟以部门规章的形式固化落实大监督机制。二是要建立健全财政部门内控机制。部里刚刚颁布了《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第58号），各级财政部门要以此为契机，进一步提高认识，以更加积极的态度不断深化财政内部监督工作。要提高内部监督的覆盖面，不断加大内部监督力度，把业务管理机构制定政策的科学性、执行政策的规范性、内部管理的完善性等作为内部监督的重点。要注意提升内部监督层次，逐步实现由检查型监督向监督控制型转变，加强对财政资金分配有效性的评价监督。要注重改进内部监督的方式方法，注意防止和化解内部监督中的矛盾和困难。要建立和完善内部监督与管理制度，坚持以制度管人管事，形成稳定长效的内控机制。要注意内部监督和外部审计相结合，通过督促整改，以外促内，提高财政管理水平，推动建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的财政运行机制。三是要建立上下联动的财政监督工作机制。在现行会计监督、扩内需促增长政策落实情况和中央公共投资预算执行情况监管工作上下联动的基础上，进一步完善上下联动监督工作机制，密切中央财政与地方财政、专员办与地方财政之间的工作关系，逐步扩大统一部署、统一实施、统一处理的监管项目和内容，加强工作配合，形成监督合力。各地也要加强对下级财政部门监督工作的指导，特别是对实行“乡财县管”、“省直管县”财政管理模式的省市，各地可以因地制宜地创新组织模式，突出监督重点，探索建立适应财政管理体制改革背景的行之有效的财政监督工作机制。

　　第三，要关注预算公开，扩大财政监督工作成效。预算公开是今年“两会”代表委员和社会各界关注的焦点之一。在2009年公开4张中央财政预算表的基础上，财政部今年又增加公开8张中央财政预算表；中央本级支出预算共23类123款全部向社会公开。3月30日开始，国土资源部、财政部等陆续向社会公开部门预算。网上热议的巴州白庙乡，还有河南焦作、广东广州、浙江温岭等地方预算公开的步伐迈得更大。预算公开已经成为必然趋势。财政监督必须应势而变，顺势而为，才能进一步扩大监督成效。一是要进一步加强对民生资金的监督检查。民生资金的社会关注度最高，要求公开的声音最响亮。一定要采取切实措施，加大对住房、“三农”、教育、救灾、就业、社会保障等涉及民生财政投入的监督力度，确保资金的安全性、规范性、有效性，确保各项惠民政策落到实处。切实保障关系社会公平正义、促进基本公共服务均等化的民生政策顺利实施，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，推动建立改善民生的长效机制，促进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。二是要加强舆论引导。去年，部里在中国财经报上设立“财政监督纵深行”专栏，策划了“守护四万亿”、财政监督理论研讨会等专题报道，在中国会计报上宣传会计监督十周年成效等，主动引导社会舆论，效果不错，有效扩大了财政监督的社会影响。下一步，部里还将研究扩大公开内容，将在不涉密的情况下，在网络、报刊等媒体上，公开重大监督检查项目的实施步骤、工作内容、处理处罚结果等。各地可以向部里提供好的宣传策划，也可以就地开展宣传，共同营造有利于财政监督健康发展的社会氛围。三是要加强基层财政监督。随着中央财政资金向基层、农村倾斜力度的加大，乡镇财政部门处在财政资金管理和政策执行的“终端”环节，具有贴近一线、掌握资金使用管理第一手情况的优势，其工作的参与程度、管理水平的高低直接关系财政政策执行效果，直接关系到财政资金的安全、规范和有效。近年来随着农村综合改革的推进，乡镇财政组织收入职能逐步弱化，客观上为腾出精力加强财政资金监管创造了条件。各地要按照财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），积极帮助基层财政部门落实监管机构和人员，引导基层财政干部转变观念，将更多的精力转移到对财政资金的监管上，加强对财政资金管理使用的就地监督，全面推行补助资金公开公示制度，逐步推进基层预算和财务公开。

　　第四，要关注能力提升，加强监督干部队伍建设。近年来，财政监督干部队伍建设取得了长足进步，涌现出许多令人振奋的好的经验做法，为财政监督的创新发展提供了有力的组织和智力保障。要通过加强干部队伍建设，进一步增强宏观意识，增强政治敏感性，切实提高财政监督干部高位思考、把握大局的综合能力。关于这个问题，我强调几点。一是地方财政部门领导要高度重视财政监督工作。谢旭人部长明确提出：“财政部门各级领导干部都要高度重视财政监督工作，包括具体从事财政监督工作的干部，也要进一步提高认识”。财政部门的领导，特别是“一把手”，要把财政监督工作摆到应有的位置上，在财政改革的总体设计中，主动谋划财政监督的发展问题，包括为财政监督机构切实提供必要的人力、物力和财力保障。二是要建设学习型组织。要重视学习、善于学习，大兴学习之风，不断提高工作能力，这是财政监督事业发展的迫切需要。学习是干部提高素质、增长本领、做好工作的根本途径，是组织开展活动、形成共识、凝聚力量的重要平台。只有学习掌握财政监督工作必须的知识，成为财政监督领域的行家里手，才能掌握财政监督的发展规律，才能为财政监督工作的开展和创新提供智力支持。部里会通过组织国外培训、专题培训等方式，努力为大家学习提升创造机会、提供平台。各地也要加大培训力度，为财政监督干部的发展提供更好的条件。三是要锤炼工作作风。原安徽省财政厅选派干部、安徽省凤阳县小岗村党委原第一书记沈浩，六载离家，鞠躬尽瘁引领农民奔小康，成为人民群众永远难以忘怀的好干部。目前，安徽省财政厅原财政监督局副局长丁俊同志成为沈浩同志的继任。最近，部监督局和机关党委专门组织青年干部赴小岗村实地参观学习，大家普遍反映收获很大。沈浩同志是离我们很近的学习典型，有比一般的典型更强的感染力。沈浩同志一心为民、服务群众的宗旨意识，解放思想、锐意改革的创新精神，艰苦奋斗、扎根基层的实干作风，任劳任怨、无私奉献的高尚品格，团结农民、带领百姓的工作能力，都值得我们认真学习。要通过开展向沈浩同志学习，进一步锤炼工作作风，为财政监督事业发展提供不竭的精神动力。

　　最后，需要强调的是，财政监督工作千头万绪，要注意统筹兼顾，着眼长远，突出重点。统筹兼顾，是指财政监督工作思路一定要与各级党委政府工作思路保持高度一致，服务服从于财政改革发展大局，要把每项财政监督工作任务与中心大局紧密结合起来，处理好各项工作任务之间的关系。着眼长远，是指财政监督是一个系统工程，是财政内部治理结构的重要组成部分，具有复杂性与长期性，不可能一步到位、一蹴而就，要注意踩准财政改革的节奏，稳步推进。突出重点，是指要抓好涉及全局的关键性工作，抓好体现中央重大战略决策要求的重点工作，抓好涉及广大人民群众切身利益、受到社会广泛关注的工作，狠抓落实。

　　同志们，当前和今后一个时期的财政监督工作任务艰巨、使命光荣。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，凝神聚力，扎实工作，进一步推动财政监督科学发展，为促进经济社会又好又快发展、夺取全面建设小康社会新胜利作出积极贡献！

　　（来源：省财政厅网）