财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。从我区近年来转移支付资金实施与使用情况看，转移支付资金对增强财政保障能力、缓解财政困难、支持经济社会发展发挥了积极作用，但同时也存在结构不尽合理、规模效果不尽明显等问题。现结合我区2014年转移支付资金安排使用情况，就完善转移支付制度、提高转移支付资金绩效提出相关建议。

一、我区2014转移支付资金情况及使用成效

2014年上级财政安排我区转移支付资金259759万元（一般公共预算240900万元、政府性基金预算18859万元），占全区当年收入总计464340万元（含政府性基金预算收入）的56%，其中财力性转移支付资金87276万元、专项转移支付资金47988万元、专项补助124495万元。与2013年229289万元相比，转移支付资金总量增加30470万元，增长13.29%，其中财力性转移支付资金增加8678万元、专项转移支付资金减少1452万元、专项补助增加23244万元。通过上级财政安排的转移支付资金，我区财政实力显著增强，财政困难状况得到明显改善。

1.增强了区级财政实力。区财政将转移支付资金按上年度规模测算纳入当年预算盘子，并报区人大批准。财力性转移支付资金主要用于保障行政事业单位职工工资及津补贴发放、机构正常运转、社会保障等基本公共支出；专项转移支付资金主要用于义务教育、新农保、新农合、医疗卫生及村级公益事业等民生支出；专项补助重点用于专项工作、特定事项、重点建设等社会事业发展所需的支出。对专项转移支付资金及专项补助的拨付，严格按规定的审批拨付程序办理，在不改变资金投向的前提下，将使用方向相同（相近）却分散在不同部门、不同股室的专项资金，整合用于效益好的重点项目。在区人大的监督下，对50万元以上的专项资金纳入绩效评价范围，强化绩效评价和监督检查结果的运用。大量转移支付资金的注入，切实增加区级财政收入总量，增强了区级财政实力，为区委落实“新常德新创业”、“推进二次创业、建设现代鼎城”、坚定不移地实施城市经济发展战略提供了坚实的财力保障，促进了全区经济社会协调全面发展。

2.提高了全区民生保障水平。转移支付资金的安排，极大地提高了我区保民生、保运转、保稳定、促发展的能力，特别是民生支出得到了强而有力的保障。一是提高了人员待遇及运转保障水平。安排4.7亿元落实了公务员（参管人员）津补贴（人均标准2.598万元）、事业单位人员绩效工资（人均标准2.438万元）、绩效奖励和奖励工资，并将津补贴（绩效工资）全额纳入住房公积金计提范围，新增安排物业管理费及乡镇专项运转经费等。二是支持了社会事业发展。提高社会救助水平，五保集中供养标准由年人均3500元提高到4200元、五保分散供养标准由年人均2400元提高到2640元。安排教育优先发展资金1000万元，认真落实农村义务教育政策，继续实施农村中小学校舍维修改造。提高公共医疗服务保障标准，基本公共卫生服务经费标准由每人每年30元提高到35元，新农合和城居医保标准由每人每年280元提高到320元。设立文化引导资金300万元，支持乡镇文化站和特色文化乡镇建设，扶持农村电影放映、送戏下乡等重点文化惠民工程。落实保障性住房建设资金1.06亿元，新公租房1022套、棚改1435户、农村危房改造500户。三是加大农村农业投入。落实各项惠农支农政策，通过“一卡通”发放粮食直补、良种补贴等40项惠农补贴资金3.5亿元。落实资金3.2亿元，支持新农村建设、通乡通村公路建设、村级活动场所建设、农田水利设施建设、非煤矿山关停、农村环境卫生综合整治和解决群众饮水安全问题等，改善了农村生产条件和生活环境。

3.加快了区域经济发展速度。结合转移支付资金，区政府加大统筹力度，切实加大支持经济发展方面的投入力度，大力支持实体经济发展和重点项目建设。一是支持园区工业发展。安排资金7300万元用于改善园区基础设施、支持企业技改和扶持中小企业发展。二是加快城市重点项目建设。投入资金近1.51亿元，以“三改四化”为重点，开展路改、水改、棚改和绿化、美化、亮化、数字化等方面的重点工程项目建设，加快城市基础设施建设和推进城市重点项目建设，优化城市生态环境，提高群众幸福指数。三是开展重点工作攻坚。筹集资金近3000万元开展美丽乡村建设。组织资金近2000万元推进完美社区建设。安排资金1000万元开展教育、卫生三年攻坚。落实资金2000万元支持花岩溪4A景区创建。

二、目前转移支付制度存在的问题

1.转移支付结构不尽合理，财力性转移支付比重偏低。2014年我区财力性转移支付资金87276万元，在全部转移支付中所占的比重仅为33.6%；而专项转移支付资金及专项补助所占比重高达66.4%。财力性转移支付比重偏低，不利于地方政府根据自身经济社会发展需要进行统筹安排，无法更好地发挥转移支付资金弥补财力缺口的突出功效；而专项转移支付不但比重过高而且项目设置过多，而有时其使用效益不一定能正常发挥，影响了资金使用效益的最大化。

2.转移支付分配办法不尽完善，规范和公开有待加强。目前，转移支付资金的分配，选取了影响财政收支的一些客观因素，如人均财力、标准财政收支、人口规模、地域面积等按公式进行计算。但各地实际情况不同，特别是近年来为支持经济社会发展，我区两大融资平台融资规模较大，过重的债务负担对我区财政产生了较大的潜在风险，而目前标准财政支出的确定未考虑此因素，导致标准财政支出与实际支出存在较大差异。同时对部分转移支付的分配，地方财政部门只知道结果不知道具体计算过程。

3.转移支付项目设置未适时调整，使用效益不明显。部分专项补助项目，是根据当时特定情况设置的，但随着时间变化，情况发生较大变化，但对暴露出的相关问题上级未能及时调整补助政策，影响了资金使用效益最大化。如上级下达我区粮食直补、良种补贴等资金2014年达1.57亿元，此项资金提高了种粮农民收入，但同时滋生了部分只领钱不种田的“懒汉”，如果将此项资金调整用于农田水利基础设施建设及种粮大户奖励，将极大改善农业面貌，助推农业增产增收。

4转移支付涉及范围过宽，资金规模效益难以发挥。目前，转移支付中的专项转移支付范围几乎涉及了所有原本应属于地方政府事权的项目，包括一般公共服务、公共安全、教科文卫、社会保障、农林水、基础设施建设等。范围过宽，导致了有限的资金被分散使用，形成了“撒胡椒面”现象，许多专项转移支付项目所得到的实际资金量与所需资金量差距较大，难以发挥资金的规模效益。

5.转移支付配套任务重，本级财政平衡压力加大。上级财政安排的专项转移支付资金，有相当部分要求地方财政配套，如支农、社保、卫生、教育等方面都需要地方财政配套。上级下达的专项资金越多，地方配套的压力越大，导致地方财政预算平衡难度加大。

6.转移支付资金下达时间较迟，影响了预算编制与执行。转移支付资金的下达主要集中在下半年，且下半年又集中在11-12月份。经统计，2014年11-12月上级财政下达我区专项补助资金达38100万元，占全年专项补助资金总额的30.73%。下达时间相对滞后，不但影响了资金的使用效率，加大了结余结转资金规模，而且给财政预算编制和执行增加了难度。

三、完善转移支付制度和提高资金绩效的有关建议

1.要进一步规范转移支付方式，优化转移支付结构。按照中央提出的“大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例”的改革方向，不断提高一般性转移支付的规模和比重，特别是增加财力性性转移支付所占比重。形成以专项转移支付为辅，财力性转移支付为主的结构，以充分缓解地方财政困难，让地方政府集中财力办大事。

2.要进一步完善转移支付测算办法，增强转移支付效能。上级财政在测算转移支付时，不仅应考虑人员经费和公用经费等指标，更应当将总人口、总面积、地理环境状况、债务规模等指标反映在内。同时根据不同地方经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，科学测算、合理确定对各地的转移支付规模，充分体现转移支付资金效能。比如，将偿还到期债务等因素引入到转移支付中进行测算，以缓解这些特殊因素给地方财政造成的支出压力。

3.要进一步清理整合转移支付项目及范围，提升资金使用效益。一是规范专项补助资金的设置，对效益不高的项目调整用于急需的项目，对性质和用途相近的专项补助资金进行整合，减少项目个数，增加资金规模，以充分发挥资金使用效益；二是对政策稳定、具有长期性、规模只增不减的项目，调整列入一般性转移支付；三是对到期和已经没有实际意义的项目应及时清理，对补助数额小的项目予以取消，对交叉、重复的项目进行归并；四是建立专项转移支付资金项目库，优先安排重点项目和符合国家政策导向的项目。

4.要进一步科学界定各级政府间的财权与事权，减轻地方财政配套压力。今后，除中央有明确规定外，省里应严格控制出台新的要求地方配套的政策。对属于省级事权的项目，由省全额负担，不再要求地方配套；对属于省与地方共同事权的项目，区别不同情况制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目，为了鼓励地方推进工作，可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。

5.要进一步提前转移支付资金安排时间，增强地方政府统筹能力。上级财政部门要将转移支付资金提前明确下来，使下级财政对本年度的转移支付资金做到心中有数，以便下级财政将其纳入当年预算盘子，从而更好地满足地方财政提供公共服务的资金需求。

（作者：常德市鼎城区财政局王志新，此文发表于《新理财湖南财政》2015年第4期）