财政部综合司

    财政宏观调控是政府为保持经济平稳增长，通过运用税收、支出、国债等财政政策工具，对经济运行实施的干预和调整。改革开放以来，我国政府遵循市场经济规律，不断改进财政调控手段和方式，完善财政政策体系，有力地促进了国民经济又好又快发展，同时也积累了不少宝贵经验。
    在现代市场经济中，市场机制在资源配置中起着基础性作用，政府宏观调控主要在市场失灵的领域发挥作用，并为市场机制有效运行营造良好的环境。政府宏观调控的两大主要工具，就是财政政策和货币政策。财政政策一般通过预算、税收、补贴、投资、公债、转移支付等手段，发挥稳定经济、优化资源配置、调节收入分配等方面的功能作用。
    在1949年新中国成立至今的50多年里，中国经济体制发生了重大变革，走过了一个从计划经济体制向市场经济体制转变的历程。从新中国成立到1978年改革开放之前的这段时间里，中国总体上实行的是计划经济体制，政府对经济的调控主要是靠计划手段来实现综合平衡，大多是采取行政性措施。与此相适应，中国财政运行特征主要表现为依附指令性计划的管理模式，尽管财政政策对经济建设和社会事业发展做出了较大贡献，但政策工具的使用及其功能作用的发挥都受到了当时计划体制的束缚。在中国政府实行改革开放政策之初的10余年里，中国经济开始步入从计划经济体制向市场经济体制方向转变的过渡阶段，总体上实行的是有计划商品经济体制，即计划与市场相结合的体制，政府在对经济的管理中开始有意识地发挥市场机制调节作用。中国财政也开始注重利用各种政策工具调控经济，逐步发挥市场机制配置资源的基础性作用，取得了较好效果。特别是1992年确立社会主义市场经济体制改革目标之后，中国政府在加快市场经济体制建设的同时，更加注重吸收国内外财政理论的研究成果，逐步实现了财政调控从以行政手段为主的直接方式向以经济手段为主的间接方式转变,中国财政政策调控体系日臻成熟，调控效果也越来越好。
    30年财政宏观调控的基本情况
   （一）有计划商品经济条件下的财政宏观调控。1978年到1992年，我国实行有计划商品经济。这期间商品经济得到了较好发展，市场微观主体逐渐形成，市场机制开始发挥重要作用，经济获得了前所未有的发展。政府在注重发挥市场机制调节作用的同时，运用财政政策工具调控经济，为加强和改善财政宏观调控进行了有益的探索。
    一是探索运用财政政策工具调控经济运行。1978—1992年，针对宏观经济运行中出现的三个较明显过热阶段，我国政府分别进行了相应的经济调整,采取的财政措施主要是:积极增加财政收入，发行国库券筹集收入；严格控制财政支出，搞好财政综合平衡；合理控制投资需求和社会消费需求，严格管理社会集团消费；调整支出结构，增加重点投入；制定促进出口的税收政策，实施税利分流；实行分级包干财政体制，改革政府间财政关系；整顿财税秩序，大力推进以法治税等。经过这三次调控，基本上都实现了物价稳定、财政收支平衡、信贷平衡、国际收支平衡等目标。由于当时经济的商品化和货币化程度还不高，各种政策工具尚不完善，政策措施仍较多地采取行政手段和直接调控方式。这种调控在短期内收效明显，但也容易造成经济增长速度回落过快、降幅过大的局面。
    二是开始发挥税收政策的调控作用。为适应经济体制改革和经济环境的变化，先后多次改革税收制度。1983年开始第一步“利改税”，1984年以第二步“利改税”为契机对工商税制进行了较全面的改革，逐步形成了多税种、多环节、多层次的复合税制，初步规范了国家与企业之间的分配关系，增强了税收调节经济的功能作用。1988年开征特别消费税等新税种，运用税收政策调控经济，以遏制需求过旺、防止经济过热。
    三是开始注重财政政策与货币政策的协调配合。1978年以后，我国银行存款不断增加，资本市场逐步发育，市场化的金融体系开始建立，货币政策调节经济的渠道不断拓展。在宏观调控过程中，我国政府开始注重财政政策与货币政策的协调配合，财政通过调整国债发行、兑现、流通等政策，对经济运行进行调节。1981年恢复对内发行国库券，国债政策工具开始重新纳入财政政策体系。
    四是积极支持和推进改革开放。改革财政管理体制，逐步扩大地方的管理权限。扩大和规范企业的经营自主权，从调整规范国家与企业分配关系入手推进国有企业改革。安排财政补贴，大力支持价格体制改革。适应对外开放的需要，先后发布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，建立并初步规范了涉外税制。在财政收支矛盾较为突出的情况下，财政每年仍然安排相当部分资金用于增加职工工资，支持工资制度改革。
   （二）确立社会主义市场经济体制改革目标以来的财政宏观调控。20世纪90年代初，我国政府确立社会主义市场经济体制改革目标后，不断探索市场经济发展的内在规律，市场机制逐步在资源配置中发挥基础性作用。与此同时，不断深化对宏观调控的认识，丰富完善财政调控手段和方式，促进了经济社会又好又快发展。
    一是1993-1997年实施适度从紧的财政政策。1993年初，针对经济运行出现严重的过热态势和通货膨胀问题，我国政府明确提出要加强和改善宏观调控，同年6月出台了《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出加强和改善宏观调控的16条措施，正式确定了实行适度从紧的财政政策和货币政策的基调。财政政策措施主要包括清理税收优惠政策、严格控制财政赤字、抑制消费过快增长和清理压缩基本建设项目等。1993-1997年适度从紧财政政策的实施，取得了明显的反周期调节效果，既有效遏制了通货膨胀，又促进了经济适度增长，形成了“高增长、低通胀”的良好局面，国民经济运行成功实现“软着陆”。
    二是1998-2004年实施积极财政政策。1997年亚洲金融危机对我国经济造成严重冲击，加上我国结构不合理等深层次矛盾突显，内需不振，外贸出口下降，经济增长速度回落。1998年年中，党中央、国务院及时果断地实施由适度从紧的财政政策向积极财政政策的战略转型，财政政策措施主要包括：增发长期建设国债，加强基础设施建设；调整税收政策，促进经济社会发展；调整收入分配政策，培育和扩大消费需求；完善非税收入政策，减轻企业和社会负担；支持经济结构调整，促进国有企业改革；增加教育、科技、生态环境等重点领域支出。积极财政政策是我国政府根据市场经济规律，在国内外经济环境急剧变化的情况下主动采取的一次反周期调节，有力地拉动了经济增长，促进了宏观经济运行环境显著改善，社会需求全面回升，经济增长的质量和效益有所提高，在我国财政调控史上具有重大意义。
    三是2005-2008年实施稳健财政政策。经过连续多年实施积极财政政策，我国经济逐步走出了通货紧缩阴影，进入新一轮增长周期的上升阶段。2003年下半年以后，我国部分地区和行业出现了投资增长过快、通货膨胀压力加大等问题，经济发展转向供求总量大体平衡、结构问题和体制问题日益突出的新阶段。针对这种情况，我国从2005年开始实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为核心内容的稳健财政政策，主要措施包括：适当调减中央财政赤字和长期建设国债规模；适当调整财政支出结构和国债项目资金投向结构；大力支持经济体制改革；积极深化财政管理制度改革等。在执行稳健财政政策过程中，财政部门注重按照社会主义市场经济体制对公共财政的基本要求，实现经济增长、结构优化、体制改革三者的有机结合，并注重加强与货币政策和其他宏观经济政策的协同配合，使我国经济运行呈现增长速度较快、经济效益较好、群众受惠较多的良好格局。
    2008年9月以来，由美国次贷危机引发的金融危机，逐步演变为全球范围的金融危机，国际金融市场剧烈动荡，世界经济受到严重冲击，对我国经济的影响不断加重加深。为抵御国际经济环境变化对我国经济的不利影响，党中央、国务院审时度势，及时调整宏观经济政策，11月5日决定实施积极的财政政策，制定出台更加有力的扩大国内需求措施，加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进国民经济平稳较快增长。
    30年财政宏观调控的主要经验
    改革开放30年来，我国政府适应经济社会发展的形势变化，不断加强和改善财政宏观调控，在有力地促进国民经济持续快速健康发展的同时，探索和积累了不少宝贵经验。
   （一）坚持遵循市场经济规律，不断加强和改善财政宏观调控。在社会主义市场经济条件下，政府实施宏观调控必须尊重市场经济的原则和规律，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，调控的目的主要是弥补市场机制的不足或失灵，实现经济社会的科学发展。自1992年我国正式确立建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，在财政政策转型和调整的实践中，我国政府始终遵循市场经济规律，牢牢把握相机抉择这一灵魂和关键，财政调控体系日臻完善。一是加强和改善财政调控，必须注重调控方式的转变和创新。在改革开放初期的10年间，我国的宏观调控方式主要是采用行政手段，控制微观层面的企业生产经营活动。20世纪80年代后期，我国政府在决策上开始有意识地运用财政政策和货币政策进行间接调控。1992年以后，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标，随后市场化程度不断提高，财政调控适应经济体制的转型和经济运行机制的变化，进行了相应的变革，逐步实现了调控方式由直接调控为主向间接调控为主的转变，调控工具由单一向多元化的转变，财政调控由被动应急型向预期主动型转变。二是加强和改善财政调控，必须牢牢抓住相机抉择这个关键。财政调控时机和力度的合理把握，是调控取得预期成效的保证。财政调控的灵魂
    或关键是注重预测分析、审时度势、相机抉择。20世纪90年代初以来，在加快改革开放和体制创新的过程中，我国的经济运行机制和管理体制发生了深刻变化，在财政政策体系趋于完善的同时，相机抉择的意识和水平也明显提高。1993年以来实施的三轮财政调控，在时机把握上见事早、启动适时，措施出台比较果断，调控力度适中，因而使财政调控的主动性和时效性大大增强，既有效抑制了通货膨胀或通货紧缩趋势，又保持了经济的平稳较快增长，避免了经济大起大落。
   （二）坚持科学发展观，努力促进经济社会协调发展。财政政策作为一国政府实现多重发展目标的主要工具，从本质上看，不仅是宏观调控的重要工具，也是政府有效履行职能的重要手段。一是财政政策注重促进城乡协调发展。随着市场经济的发展和公共财政体系的确立，在近些年来的财政调控实践中，我国政府在继续加快城镇发展的同时，更加注重发挥财政政策在支持解决“三农”问题和统筹城乡协调发展中的积极作用。二是财政政策注重促进区域经济协调发展。按照科学发展观的要求，各级财政部门在财政调控实践中更加重视发挥财政政策促进区域经济协调发展的作用，支持西部地区大开发、东北老工业基地振兴以及中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，不断促进区域经济协调发展。三是财政政策注重促进经济社会协调发展。在财政调控的实践中，财政政策更加注重经济社会的协调发展。通过增加社会公共领域的支出，不断加强对社会保障、科学、教育、医疗卫生等方面的保障力度，使公共财政满足社会公共需要的特征日益显现，切实促进经济社会协调发展。四是财政政策注重促进人与自然的协调发展。随着财政实力的逐步增强，不断加大对环境保护和生态建设的支持力度，努力促进人与自然和谐发展。此外，积极研究并采取相关财税政策措施，控制过度消耗资源和损害环境的产业和企业扩张，支持有利于节约资源和生态保护的产业和企业发展，促进经济发展方式转变。
   （三）坚持推进改革创新，为宏观调控创造体制条件。体制和制度建设滞后，是制约我国经济健康发展的重要因素。在财政宏观调控实践中，我国政府坚持推进经济体制改革与制度创新，正确处理宏观调控与体制改革的关系，致力于建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制。一是注重推动经济体制改革。财政宏观调控在注重解决一定时期内经济运行中的突出矛盾问题、保持经济平稳较快发展的同时，更加注重支持推动经济体制改革，消除经济运行中的体制性障碍，促进深化国有企业改革，支持推进金融体制改革，大力支持收入分配制度改革，着眼于经济的长远发展。二是坚持财政制度创新。为有效实施财政调控提供制度保障，着力完善税收制度，深化“收支两条线”管理改革，加强非税收入管理，建立和巩固财政收入稳定增长机制;推进财政支出制度改革，合理控制政府投资规模，优化财政支出结构，切实保障民生支出，不断提高财政资金效益;完善财政管理体制，深化部门预算改革，推进国库管理制度和政府采购管理制度改革，建立健全财政转移支付制度，不断提高转移支付资金分配的规范化程度。
    当前财政宏观调控政策
    当前，全球金融市场动荡加剧，世界经济环境中不确定不稳定因素明显增多，我国宏观经济运行环境将更为复杂。财政部门将全面贯彻党的十七大及十七届三中全会精神，认真落实党中央、国务院对财政工作的各项要求，实施积极的财政政策，切实加强和改善财政宏观调控，增加财政赤字和国债发行规模，扩大政府投资，推进税制改革，调整国民收入分配格局，增加财政补贴规模，优化财政支出结构，积极支持就业再就业，着力保障和改善民生，推进经济结构调整和发展方式转变，保持国民经济平稳较快发展。
   （一）增加财政赤字和国债发行规模，积极扩大内需。大幅度增加中央财政赤字，扩大国债发行规模，增加中央政府投资，主要用于保障性安居工程建设以及农业、教育、医疗卫生、生态环境等基础设施建设。一是支持加快保障性安居工程建设。加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点。二是支持加快农村基础设施建设。加大农村沼气、饮水安全工程和公路建设力度，完善农村电网，加强大型灌区节水改造，增强农业综合生产能力。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。加强铁路基础设施建设，完善高速公路网，增强经济发展后劲。加快灾区恢复重建投资进度。此外，在积极扩大内需的同时，密切关注世界经济形势变化对我国
    外贸出口的影响，适时调整出口退税和关税政策，支持优势企业和产品出口，支持统筹国内发展和对外开放。
   （二）完善国民收入分配格局，提高城乡居民收入水平。充分发挥
    财政在调整国民收入分配格局中的职能作用，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动者报酬在初次分配中的比重，增强居民消费能力。一是提高农民收入水平。大幅度增加对农民的农资综合直补、粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴规模。健全农产品价格保护制度，支持提高粮食最低收购价格，增加农民收入。二是增加城乡低收入群体收入。提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城乡低保补助水平。支持逐步提高并落实企业最低工资标准，建立企业职工工资正常增长和支付保障机制。三是努力扩大就业。加大财政支持力度，促进实施积极的就业政策。加强城乡公共就业服务体系建设，全面加强职业技能培训，进一步解决好国有企业下岗职工再就业问题。四是深化收入分配制度改革。继续规范公务员津贴补贴制度，推进事业单位收入分配制度改革，加强对国有企业特别是垄断行业的收入分配监管。
   （三）加大支持“三农”力度，加快社会主义新农村建设。按照党的十七届三中全会精神，进一步加大对农业的支持力度，健全财政支农资金稳定增长机制。一是大幅度增加支农投入。大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。二是完善支农惠农政策。完善对农民的补贴政策，健全对产粮（油）大县的奖励政策。加大家电下乡支持力度，推进农村现代流通体系建设。三是促进农村社会全面进步。支持农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等社会事业发展，全面提高财政保障农村公共事业水平。加强农村劳动力培训，提高农民从事现代农业生产经营和非农就业的能力。四是推进农村综合改革。全面推进清理化解农村义务教育“普九”债务试点，扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点范围，深化集体林权制度改革。
   （四）进一步调整优化财政支出结构，推进社会事业加快发展。加快推进以改善民生为重点的社会建设，抓紧解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，为经济平稳较快发展创造和谐稳定的社会环境。一是保障教育优先发展。深入实施农村义务教育经费保障机制改革和免除城市义务教育阶段学生学杂费政策，完善和落实家庭经济困难学生资助政策，推动落实国家助学贷款政策。二是大力支持医疗卫生事业发展。继续支持深化医药卫生体制改革，全面实施新型农村合作医疗，扩大城镇居民基本医疗保险覆盖面。加大城乡医疗救助支持力度，健全基层医疗卫生服务体系。三是支持完善社会保障制度。推动建立完善制度统一、标准有别的城乡居民最低生活保障制度，推进和规范农村养老保险试点，进一步完善失业保险制度。
   （五）大力支持科技创新和节能减排，推动经济发展方式转变和经济结构优化。促进经济平稳较快发展，必须积极推进经济发展方式转变，进一步优化经济结构，提高经济运行的质量和稳定性。一是推动科技创新。制定并完善规范、稳定、长效的财政科技投入政策，加大投入力度，重点支持基础研究、前沿技术研究等公共科技活动，保障科技重大专项实施。实施促进企业自主创新的财税优惠政策，加快高新技术产业和装备制造业发展，鼓励企业增加科研投入。二是推进节能减排和环境保护。加强重点防护林和天然林资源保护工程建设，支持重点节能减排工程。研究推进资源税改革，建立完善资源有偿使用、排污权有偿取得和交易制度，建立健全生态环境补偿机制，促进资源节约和环境保护。三是积极支持中小企业发展。加大财政投入力度，完善落实支持中小企业发展的税收优惠政策，支持中小企业技术创新，加快中小企业投融资环境建设，充分发挥中小企业在科技创新和吸纳就业方面的积极作用。
   （六）进一步深化财税制度改革，构建有利于科学发展的财政体制机制。深化财税制度改革，不仅有利于调动各方面的积极性、理顺中央与地方收入分配关系，而且有利于健全促进科学发展的制度基础和体制保障。一是健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。进一步明晰中央与地方事权和支出责任，理顺中央与地方的财政分配关系。完善省以下财政管理体制，全面推进省直管县改革，加强省对市县财政的管理。建立县级基本财力保障机制，增强基层政府的公共服务能力。二是完善转移支付制度。加大对中西部地区转移支付力度，缩小地区间收入分配差距，促进区域协调发展。加大对限制开发和禁止开发区域基本公共服务和生态建设的转移支付力度，增强禁止开发区与限制开发区域政府公共服务保障能力。完善资源枯竭地区转移支付制度，促进资源枯竭地区经济转型。三是加快推进税收制度改革。在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，减轻企业负担，促进企业扩大投资和技术创新。进一步完善消费税制度，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围。加快推进燃油税改革，促进资源节约和合理利用。四是推进预算管理制度改革。围绕促进财政管理科学化、精细化，继续深化部门预算、国库集中收付、国有资本经营预算、政府采购、“收支两条线”管理等预算管理制度改革。此外，支持能源、资源、农产品等基础产品价格改革，理顺生产要素价格机制，大力支持金融体制改革和国有企业改革，为促进经济平稳较快发展提供良好的制度保障。

（来源：中国财经报）