编者按 1994年我国开始实施的财税体制改革，无论是在构建与社会主义市场经济相适应的现代行政管理体制上，还是在规范中央与地方财政分配关系上，其重要意义都是不言而喻的。值此改革开放30年之际，本报特刊登这场改革的主要组织实施者之一、原财政部部长刘仲藜同志的回忆文章《财税改革的历史机遇》。文章认真总结了十几年来财税改革成功经验，对我国进一步完善现行财税体制，规范政府间财政分配关系，优化资源配置，改善民生，构建和谐社会都具有借鉴和指导作用。
    1992年春天，邓小平同志南巡讲话犹如一声春雷，惊醒了人民对一系列思想问题的认识。党的十四大全面贯彻小平同志南巡讲话精神，明确提出了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。”这既为全面系统启动财税改革指明了方向，也为改革提供了难得的历史性机遇。作为这场改革的亲历者，我感到值得回顾之处很多，现选取其中与方案设计内容密切相关的几个片断作一简要回顾。
    机不可失
    从建国初到改革开放前的30年间，我国实行的是高度集中的计划经济，相应地，财政实行的是“统收统支”的管理体制。这种体制虽然在一定历史条件下发挥过积极作用，但由于集权过多，管得太死，抑制了经济发展的活力。因而，如何最大限度地增强经济活力必然成为改革开放的主要目标，当然也就成为财税改革的逻辑起点。
    事实也是如此，改革开放以来的历次经济体制改革，财税总是首当其冲；不管进行何种改革，都离不开财税的参与。改革开放初期，财税改革以充分调动地方和企业积极性为导向，以放权让利为主线。从1980年到1993年，在中央与地方关系上，先后实行过“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”和“财政大包干”三种体制。在国家与企业的分配关系上，从扩大企业自主权，到不规范的减税让利，再到承包经营责任制即所谓企业“大包干”。无独有偶，二者最后都落脚到“大包干”。
    大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是，中央对地方的各类包干体制，实际结果是包死了中央财政。在这种体制背景下，为规避超收上解，富裕地区有税源但不愿多收。如某地内部规定在包干期内，财政收入每年只增长4%，决不多收，因为如果多收，超过部分就要与中央分成。又如某地，中央对其包干体制规定，以1988年核定的作为基数，超基数部分中央与地方五五分成。为了规避与中央分成，整个包干期内，该地财政收入基本无增长。同样，企业承包经营，执行中实际上是包盈不包亏，结果是国家财政来源没有保障（后面将详细讲到）。结果是财源枯竭，财政收入增长乏力，财政收入占国内生产总值的比重，中央财政收入占全国财政收入的比重，即当时人们常讲的“两个比重”逐年下降，财政陷入困境，中央财政和欠发达地区财政状况尤其如此。
    为缓解财政困难，也曾想过一些办法。一是以费补税。由于税“减”掉了、“包”掉了，收不上来，为了弥补中央财力不足，80年代中期开征“能源交通重点建设基金”；1989年又出台了“预算调节基金”，直接以平衡预算为目标。二是中央财政向地方借钱。为了弥补中央财政支出缺口，要求各省作“贡献”，共借了三次。名为借款，实际上是还不了的。从效果看，即使是比较富裕的地区也不愿慷慨解囊，又影响中央财政的信誉。这种治标不治本的办法不可能从根本上解决财政问题，久而久之，还使中央与地方政府、国家与企业处于无规则的博弈之中。
    面对这种局面，从1987年开始，曾多次推动改革财政管理体制。但是，其结果不仅没有推进改革，反而被更不规则的放权让利所取代。小平同志的南巡讲话，党的十四大做出建立社会主义市场经济体制改革目标的决定，使得财政部门长期以来想干的事情，想搞的改革终于可以向前推进。
    核心是分税制
    1994年财税改革涉及的内容较多，涵盖了包括税制、分税制等在内的数个方面，但是核心是分税制改革。所谓分税制，就是在中央与地方财政分配关系上，统一按税种划分收入，彻底打破中央与地方一对一谈判、一地一个体制的财政大包干办法。改革的目标就是要提高财政收入占国内生产总值比重，以及中央财政收入占全国财政收入的比重。只有这样，才能增强中央的宏观调控能力，才能维持国家的长治久安，这也是市场经济国家的较普遍作法。但是，如何分税，是面临的一个重大课题。
    1993年设计分税制改革方案时，恰逢我国经济过热，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重。在经济环境并不宽松的情况下，既要达到提高“两个比重”的目标，又要致力于改善宏观环境。因此，在划分税种时是费了一些心思的：明确将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济，将主要来源于这些领域的税收，例如营业税等划为地方税；为淡化地方片面追求GDP，防止地区封锁，减少重复建设和盲目建设，将国家控制发展的一些消费品实行消费税，而消费税100%归中央；当时最红火的加工制造业的流转税，改革前主要属于地方税源的增值税，实行共享税，中央地方“七五、二五”分享，中央拿大头；同时，为体现资源国有，国家要保留对资源税的分享权，考虑到大部分资源集中在中西部地区、资源大省一般都是财政穷省，大部分资源税全部留给地方，个别品种如海洋石油资源税划归中央。
    中央与地方之间分税，最终目标是中央集中60%左右的收入。中央本级支出30%左右，余下30%左右的收入通过转移支付方式分配到地方，重点是经济不发达地区。实行分税制以后的第一年，中央集中了全国财政收入的57％左右。但这次分税制方案的设计原则之一，是保地方1993年的既得财力。以1993年为基期年计算，消费税上划的部分，增值税的75％部分，减掉分税后中央下划给地方的收入，即中央净上划部分当年通过“税收返还”的方式返还地方，以后年度按照一定比例增长。这样，假以时日，在以后的收入增量分配中，中央财政比重逐年提高，地方逐年减少。事实上，直到现在，中央财政集中度尚不到60%，而中央本级支出占全国支出的比重也与改革前大致相同，说明中央并没有将从地方集中的收入用于安排本级支出，而是一部分用于欠发达地区的一般性转移支付，一部分用于对地方的专项支出，按照中央的意图在地区间实行了再分配。
    关键是处理好国家与国有企业的分配关系
    国家与企业之间的分配关系是1993年财税改革又一重要内容。改革开放前的我国经济主体是以国有企业为骨干的公有制企业，非国有企业是在改革开放后逐渐发展起来，当时数量还不大，但其市场化特征比较明显。因而，处理国家与企业之间分配关系改革，核心是处理好国家与国有企业之间的分配关系。
    我国国有企业改革是从减税让利、逐步扩大自主权开始的。后来受到农村实行联产承包责任制取得巨大成功的启示，探索将“包”字引进城市改革，初期，只是部分国有企业开始实行“承包经营责任制”试点，1986年全国推行。
    说起来承包制有一定合理性。但是，承包制也有许多缺陷：首先，对企业的承包方案是一对一谈判确定的，没有统一标准，人为因素较多，企业之间难免苦乐不均；其次，企业经营环境年度之间变化大，情况好的时候偷着乐，不好的时候就不执行合同，政府没有制约手段。结果，企业多挣了财政拿不到，企业亏损了财政又要受损，永远是包盈不包亏。再其次，也是最大的问题，由于当时私营企业、“三资”企业等各种所有制并存，除了国有企业以外，其他所有制企业大都市场化了。在国家与企业的分配关系上，国有企业另搞一套，显然不符合市场经济要求的公平、公正和法治原则。这也是当时社会各方面议论较多的问题。
    改革国家与国有企业的分配关系，首先要客观分析实际情况。与非国有企业相比，国有企业所得税率高达55%，税后利润必须上缴；由于社会保障制度尚未建立，还要承担相当大一部分社会职能，如职工养老、公费医疗等。这些负担如果降不下来，国有企业与非国有企业难以平等竞争，而承包制又面临诸多矛盾，诸多不平衡。
    为了合理处理政府与国有企业的分配关系，增强国有企业的活力，1993年在财税改革的同时采取了六项措施：一是普遍提高折旧率，并允许企业加速折旧；二是国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入，企业的技术开发费按实际发生额，进入成本费用；三是用于技术开发研究的设备购置，5万元（当时价）以下的进成本，5万元以上的分年摊销进成本；四是企业固定资产贷款的利息可以列成本；五是降低企业所得税率，由原来的55%降为33%；六是作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法，同时，微利企业缴纳的所得税也不退库。
    上述措施中的最后一条是时任国务院副总理的朱镕基同志说服我接受的。我当时认为，出资人（即老板）应当有回报。税是公共收入，利润才是出资人的红利。朱镕基副总理的理由是，当时国有企业承担了相当大一部分社会服务职能，而我们的社会保障制度还未建立，税后利润留给企业可以适当减轻企业负担。他的理由是正确的，我接受了。近几年，随着社会保障制度日臻完善；公共的社会职能（如子弟学校、幼儿园等）逐步移交给当地政府；企业的利润水平大幅提高，国家开始正式编制资本预算，规范出资人与经营者的关系。
    实施上述措施后，国有企业终于可以与非国有企业具有同样的市场地位，这也是建立现代企业制度的重要起点。
    确定两个主要税率的依据
    1993年的税制改革是按照系统设计，通盘考虑的原则进行的。改革的指导思想非常明确，就是要统一税法、公平税负、简化税制、合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。流转税是整个税制改革的关键，因为它是收入的大头。改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成。流转税改革中，增值税改革是核心。改革后实行统一的生产型增值税，取消旧的多环节重复征收的产品税。
    这次改革选择生产型增值税，主要有两方面考虑：一是不能影响财政收入，尤其是中央财政收入。为了达到这一目标，采用生产型增值税比较现实，尽管它与规范的消费型增值税相比，还欠科学，但毕竟比传统的流转税前进了一大步。二是1993年前后，中国经济处于投资失控、膨胀状态，而消费型增值税恰恰对投资具有一定的刺激效应，与当时实行的紧缩政策不一致。
    将税改前的产品税、增值税（名称与改革后增值税相同，但内涵不同）改成增值税，既公平合理，又可以防止价格扭曲，但如何确定税率，有不同意见。财政部建议税率定为18%，理由是，第一，当时普遍实行增值税的欧洲各国，增值税税率一般从21%到25%不等，如果我国按18%定税率，税负还是偏低的。第二，财政部建议18%的税率是按照改革后不增加企业税负原则测算出来的，是经过对完税额高达80%的3.8万户大中型企业前三年税源情况进行了统计分析得出的结果。改革前征收产品税，平均名义税率8%，实际税负6%，将增值税率定为18%，改革后企业税负相当于征收产品税率6%的水平。但是企业主管部门要求将税率定为16%。由于意见不统一，朱镕基副总理让我牵头协商。我的对策是，干脆复杂问题简单化，双方都让一个点，定为17%。最后上报国务院得到批准。记得时任上海市财政局局长的周有道同志曾经打电话給我，说市里领导让他们专门找了一些企业进行模拟运算，结果表明，如果按17%定税率，企业税负比改革前下降，表示赞同17%的增值税税率。
    1993年的企业所得税改革，只涉及国内企业，没有考虑涉外企业。
    企业所得税税率为什么定为33%，这也是有原因的。记得姚依林同志曾经问我是否还可以定得更低一些，我做了汇报。因为当时的外资企业所得税率为30%，另外地方可以有10%（即3个百分点）的附加，合起来为33%。如果国内企业再降，就不符合企业公平税负这一市场经济的基本原则了。现在想来，正是当时合理确定了企业所得税税率，才使得我们去年推出的企业所得税两法合一改革具有了税率上的法理基础。
    分设国税局和地税局
    1994年财税改革前，税法约束软化。省、市、县各级政府都有权减免税。除地方有意藏富于民的体制性原因外，征管体制也存在缺陷。当时全国是一个税务系统，实行属地化管理。在这种体制背景下，一些地方官员可以得心应手地大量减免税收。减免的税收中很大一部分实际上为应当上缴中央的收入。地方“请客”，国家“埋单”。企业减免税多了，财政就没有钱了，中央财政更没钱了。财政体制已实行分税制改革，如果在征收上不实行分开征收，不建立起一个合理的征管机制，就没有组织保证，税种划分再合理，执行中也会大打折扣。
    在发达的市场经济国家，大都分设国家税务局和地方税务局两套机构。如美国就设有联邦、州甚至地方税务局；日本不仅分设有中央税务局、地方税务局，还设有专门的税务警察局。这些国家都是总结了多年的经验才这样做的。所以说，分设中央税务局和地方税务局两套机构，建立两套税收体系是经过上百年历史肯定的，是符合实行分税制体制要求的。
    我国按照分税制体制要求，分别设置了两个税务局，一个是国家税务局，一个是地方税务局。国税局实行垂直领导，地方税务局实行双重领导，以地方为主。
    当时也有不同意见，认为会增加税收人员。现在13年过去了，情况如何？1995年全国税收人员共73.4万人，其中国税43.9万人，地税29.5万人。到2007年底，全国税务系统74.8万人，增加了1.4万人。其中，地税35.2万人，增加4.7万人，国税39.6万人，还减少了3.3万人。即使地税系统增加4.7万人，也有其相当的合理性。1995年决定，将原由财政部门征管的农业税，划给地方税务系统，由此，随业务划转，有的地方将一部分农税人员转入了地税系统，没有划转的地方招聘了一些农税工作人员。
    分设税务局是一个十分重要的举措。如果没有分设两个税务局，现在根本不可能每年征收到数以万亿计的财政收入。因为分设，多盖了一些办公楼，这是事实。但它们之间的得失是不言而喻的。更为重要的是，分设税务局从制度上杜绝了拿别人的钱请客这一极不正常的现象，规范了税收征管秩序，净化了市场经济运行环境。
    两项重大调整
    1994年分税制实施过程中有两项重大调整，一是确定增长目标，完不成基数的地区要扣减基数；二是“两税返还”由与全国平均增长率挂钩改为与各地区增长率挂钩。
    第一个调整的起因是收入增幅的变化。分税制实行后的1994年第一个月，1月份税收比上年同期增长61%。但是，2、3、4月的增长率逐月下降。联想到1993年的最后四个月超常增长（地方财政收入后四个月分别比上年同期增长60％、90％、110％、150％），如果这样下去，下半年收入必然增长缓慢，甚至可能出现负增长。结果中央不仅集中不了收入，可能还要赔上对地方的税收返还基数。简单的处理办法是，组织核查组核实基数，或者削减三分之一的基数，实现预算平稳。但是，大检查组从年初到4月底陆续回来，都未能发现有虚增收入，提高基数的情况。后来，我们请了部分地区财政厅（局）长座谈，专门研究应对减收的方案。当时共有三种选择：一是税收增长与各地方GDP增长率挂钩，调减1993年基数；二是从上年增加的绝对额中，拿出一部分按照各省的基数增长率进行相应的抵扣；三是向前看，承认上报的1993年基数，但下达收入增长目标，通过收入增长来解决潜在赤字问题。座谈中，时任浙江省财政厅厅长的翁礼华同志提出，应当采取同心同德向前看的办法，通过确定各省两税增收目标来解决问题，得到了与会人员的一致赞同。至于如何下达中央“两税”增长指标问题，有两种不同的意见：一种是与各省GDP增长比例挂钩；另一种是与各省1993年“两税”增长幅度挂钩。对第一种意见，大家认为，如一挂钩，为了追求财政利益，GDP的绝对额将会出现“缩水”问题，其副作用太大。而认为第二种意见较为合理，1993年得益多的省市增幅相对高一点，应该多承担把财政收入蛋糕做大的任务，对中央多贡献一点。
    我将座谈情况向国务院领导做了汇报，国务院领导原则同意了大家的意见。1994年8月召开全国财政工作会议，朱镕基副总理到会做了一个非常鼓舞人心的讲话，号召大家同心同德，上下一致，完成改革目标。并在会上宣布了国务院关于两项重大调整的决定。经过会议不断深入讨论，具体形成了三条意见：一是全国以1993年当年“两税”增幅的1/3、即16％作为1994年增长目标，各省以本省上年增幅的1／3为目标。二是完不成“两税”增收任务的省市以地方收入赔补，完不成上年基数的要扣减返还基数。三是凡完成“两税”增长目标的地区，中央对其税收返还基数按当年本地区“两税”增长率的1∶0．3返还。凡“两税”收入超过增长目标的地区，其超过部分给予一次性奖励，返还系数由1∶0.3提高为1∶0.6。现在想来，如果当年动手“挤干水份”，削减各省返还基数300亿元，那么就不可能有后来每年1000多亿元，到每年2000多亿元，乃至后来每年几千亿元税收的增收，整个财税体制改革可能将是另一种情形。
    关于与各地增长率挂钩的问题。1994年开始实施的方案是，按照全国“两税”收入增长幅度，在全国范围内按统一的系数返还给各省（区）市。当时的出发点：按统一系数，对发展速度快，增收幅度高的地区返还可以减少一些，而对增长慢的地区可以拔高一点，有均贫富的因素。后来地方同志在座谈中提出“两税”返还系数与本省（区）市增长率挂钩计算。其理由是：第一，与本省“两税”挂钩能体现效益原则，地方增长速度高，中央返还给地方的就多，增长低，中央返还少，不是吃大锅饭；第二，有利于地方政府关心生产和流通，关心增值税的征收工作；第三，地方多返还的同时，中央增收也增加，中央将这部分收入通过转移支付方式支援增长慢的地方，也可以达到均贫富的目的。我们认为这个意见有一定的道理，并做了调整。这是在改革方案执行过程中第二项重大调整。功不可没
    在党中央、国务院的正确领导下，以及各地的大力支持和配合下，1994年1月1日，我国顺利推出了财税体制改革。尽管执行中还有过不少微调、完善，但总的来说改革既积极又稳妥，达到了预期目标。以分税制为核心的财税改革初步规范了国家与企业、个人关系，以及中央和地方的分配关系，调动了各方面积极性。改革以来财政收入先后上了几个台阶，建立了财政收入稳定增长的机制。财政收入1999年迈上万亿元台阶，2003年、2005年相继突破2万亿元和3万亿元大关，现在已达到5-6万亿元。2007年达到5.13万亿元，占GDP的比重从1993年的12.3%提高到2007年的20.6%。分税制扭转了中央财政收入比重下滑势头，1993年-2007年，中央财政收入比重由22%提高到54.1%。中央财政实力增强后，对地方特别是中西部地区的转移支付力度不断加大。目前，中央财政对中西部地区的转移支付资金已占这些地区财政支出的1/3到1/2。十几年来的改革实践证明，党中央、国务院的决策是正确的。
    当然，由于种种原因，财税体制还存在这样那样的问题，如地方税收入体系尚未建立，资源税等还需要进一步改革，政府间事权划分与财力配置还不配套，省以下财政管理体制还不够完善，部分地区县级财政仍然有困难，等等，这些都有待在未来的改革中继续完善。
    中国是一个地区间差异大，情况十分复杂的大国，制度与政策的统一性与各地情况的差异性之间的矛盾在所难免。如何根据我国的实际情况，认真总结十几年来财税改革经验，进一步完善现行财税体制，规范政府间财政分配关系，优化资源配置，仍然是我们改善民生，构建和谐社会过程中必须认真面对的挑战。

（来源：中国财经报）