胡碧洪 何德祺

      随着农村税费改革的推进，农业税、农业特产税的免征，使乡镇财政再次面临严峻的挑战和考验，如何提高乡镇财政的运行质量，确保乡村工作正常运转，日益成为各级政府及财政部门高度关注的焦点。为此，我市从2005年开始，在全市11个乡镇（街道）推行“乡财市管乡用”改革。
      一、初步成效
      两年来，我市“乡财市管乡用”改革主要取得了以下成效：
      1、强化了收入征管。改革前，乡镇站所收入管理漏洞不少，村级（含社区）收入管理失控，收入不入账，坐收坐支，收入流失情况严重，改革后，全市乡镇（街道）机关、站所、村级和社区的所有非税收入、上级补助收入、市财政调度资金、企业发包收入以及公益事业收费等资金全部按规定实行“票款同行”，全额缴入“结算专户”进行核算，较好地控制了收入流失。
      2、规范了财政支出。乡财市管最重要的是规范支出，支出不规范，支出需求就会无限膨胀，就会形成“以支促收”，导致乡镇又回到过去“乱收费”、“乱举债”的老路上去。为此，我市强化了预算管理，对所有乡镇（街道）机关、站所、村级和社区坚持量入为出，收支平衡，不列赤字，做到有预算，市财政才审批支出。由于管住了财政，规范了行政，控制了“职务消费”，节省了财政资金，收到显著效果。以乡镇公务消费为例，改革前，2002-2004年各乡镇公务消费费用乡年均为931730元，改革后2005-2006年乡平年均为559257元，乡年均节约公务消费372473元，节约39.9%。
      3、控制了人员膨胀。乡财市管后，从严核定人员经费，有效解决了人员膨胀问题，全市各乡镇街道改革后核定全额拨款行政事业编制486人，目前实际在岗353人，节约编制133人，占27%；核定差额拨款事业编制128人，目前实际在岗102人，节约编制26人，占20%；2005年以来，除增加2个选调生外，全市乡镇未新增1人，如我市渡口镇，全额拨款编制42人。实际在岗30人（含镇政府机关、财政所、民政所、司法所等人员），节约编制约30%；差额拨款编制13人，实际在岗仅8人（含水电站、农林总站、劳保站），节约编制38%。
      4、遏制了乡村债务。由于严格了预算约束，控制了举债办事，有效遏制了乡村债务。过去乡镇的钱在乡长“一支笔”上，现在年初就有预算，电脑里有记录；以前乡镇搞工程是先向施工老板打借条，完工后老板凭借条要钱，现在先看资金来源，再计算工程量。2005年以来，全市未发生新增债务，乡、村、站所老债务减少了732万元。
      5、保障了正常运转。全市11个乡镇（街道）、117个行政村、26个社区、55个站所的人员工资、办公经费都保证了及时拨付，农村五保、低保、优抚对象补贴保证了及时发放，杜绝面向农民的乱收费、乱摊派，干群关系融洽，农村社会和谐，农村基层干部热情高涨，有力的推动了新农村建设。
      6、增强了财政后劲。由于管理严格有序，杜绝了收入的跑、冒、滴、漏，控制了不正当开支，乡村财力明显增长，到目前为止，全市90%的乡镇财政有节余，常年银行存款在100万元以上有3家，最多的达到300多万元；60%的村有存款，彻底改变了2000年前乡镇、村级家家负债的状况，乡镇财政后劲明显增强。
      二、主要作法
      在“乡财市管乡用”改革中，我们将乡财市管直接延伸到了所有的乡镇站所、行政村和社区。主要作法如下：
      1、稳定管理队伍。要抓好“乡财市管乡用”改革，必须要有一支事业心强，业务精通的管理队伍。2005年，由市委办、政府办发文（津办通字[2005]32号）重新设置了乡镇财政管理岗位，每个乡镇财政所设所长、财政结算员（总预算会计）、政府机关会计、村账乡代管会计、站账乡管会计、财税信息网络管理员和总出纳岗位，确定了各自的岗位责任，重申了以上岗位人员实行市财政局垂直管理。乡镇财政管理局多次组织业务培训和操作考试，让他们都成为管理的内行。
      2、建好管理网络。我市由市财政统一安排，为每个乡镇（街道）配套了2台电脑，建立了安全方便的专用网络专线，配备“乡财市管”软件。现在原始凭证的审核、预算报表的编制、资金划拨全部在网上解决，各种表格，各个业务程序，只要发个指令，都能在网上完成，这样减少乡镇的工作量和管理成本。
      3、理顺财政体制。2005年元月，市委、市政府下发“1号文件”，作出了《关于调整乡镇财政管理体制的决定》（津发[2005]1号），统一了乡镇支出项目和标准，乡镇机关、站所干部职工和村干部的工资实行分级统发，公务支出、事业支出、社会保障支出及站所、村级管理费和社区工作经费全部列入市财政预算，由市财政按月拨付给各乡镇按规定使用，为确保乡镇、站所和村级（社区）正常运转提供了财力保障。
      4、严格操作程序。在操作程序上，我们严格把握“预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管”的每个环节，一是预算共编。每年年初由市财政提出乡镇财政预算安排的指导性意见，乡镇政府据此编制预算，预算按照应收尽收，量入为出，综合平衡的原则，将乡镇机关、所有站所、村和社区进行综合预算，经同级人大审核后报市财政。在此基础上，乡镇财政所根据实际情况，编制分月收支计划，经乡镇政府批准后，报市财政作为按月拨款依据。二是账户统设。从2005年开始，我市共清理撤销了乡镇、村级、站所银行账户76个，由市财政统一为各乡镇（街道）在银行开设“结算专户”和“支出专户”2个账户，乡镇机关、站所、村级和社区所有资金必须进入“结算专户”，“支出专户”只能接受来自“结算专户”的拨款，“结算专户”只能使用经市乡财局审核的微机打印的专用拨款书。三是集中收付。将乡镇、站所、村级和社区所有资金全部纳入预算管理，进入“结算专户”核算，支付时按照预算安排，先由乡镇向乡财局申报，经审核后，银行才能支付，乡镇所有资金收付都在市财政掌控之下。四是采购统办。乡镇各项大型采购支出，由乡镇提出计划，经乡财局按照预算审核后，交市采购办统一办理，采购资金从“结算专户”直接划拨给采购办。五是票据统管。乡镇机关、站所、村级和社区使用的所有收费票据，全部由市财政实行票款同行，以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入，有效制止了乡村站所乱收费，规范了乡镇财政秩序。
      5、严格监督管理。为确保改革的顺利推进，在监督管理上，我们采取以下措施：一是严格考核奖惩。市委市政府对各乡镇、街道的改革落实情况，分预算管理、收入管理、支出管理、财税信息网络应用和收入任务完成等5个方面进行百分制考核，对乡镇街道党委书记、乡镇长（街道主任）、财政所长、总会计、村账会计、站账会计实行目标管理保证金制度，考核得分在95分以上的乡镇（街道），给予相关人员与保证金同等额度的奖励；考核得分在85-94分的乡镇（街道），给予相关人员保证金50%额度的奖励；考核得分在70-84分的乡镇（街道），相关人员不予奖励；考核得分在70分以下的乡镇（街道），扣除目标管理保证金。二是督查督办，首先是乡财局按月检查乡镇会计报表与会计资料，并与网上审核的有关资料对照检查，看有无管理上的漏洞。同时，乡财局每年联合市纪委、市监察局、市经管局对乡镇、村级、站所的乡财市管工作进行一次检查，通过检查发现问题，解决问题。再次是乡财局每年组织一次财政所业务人员的自查和互审，让他们取长补短，共同进步。
      三、几点体会
      在实施“乡财市管乡用”改革的实践中，我们体会较深的有以下几个方面：
      1、领导重视是抓好改革的保证。为抓好这一改革，市委市政府高度重视，一是主要领导亲自抓。2005年，市委书记何英平（当时的市长）亲自担任组长，组成了由市委副书记，常务副市长，人大、政协分管财经的领导为副组长，财政、农办、经管、乡财、非税、人行等部门负责人为成员的“津市市乡财市管乡用工作领导小组”，何英平同志多次调研改革工作，给乡镇明确责任，为财政打气鼓劲。二是严格考核奖惩。各乡镇（街道）向市委市政府签字了“乡财市管乡用”工作目标管理责任状，明确目标任务、考核办法及奖惩措施。2005年和2006年，市政府分别拿出8万元和10万元，用于兑现对这一工作的奖励，有效地激发乡镇抓好这一工作的积极性。三是调查研究，帮助基层解决具体问题。领导小组的正副组长，带领成员单位负责人分别深入到乡镇、街道、村、站所和社区进行调研，听取基层意见，帮助基层解决实际问题，如市长尹正锡同志了解到社区工作经费预算不足的情况后，通过市政府常务会议研究决定，从2006年开始，每个社区增加工作经费1万元，其中财政预算增拨5000元，劳动和民政部门解决社区建设经费5000元。
      2、统一认识是抓好改革的前提。为统一认识，市委市政府分别召开了市政府常务会议，市委常委会专题研究“乡财市管乡用”改革工作，并由市委市政府联合发文下达了《关于调整乡镇财政管理体制的决定》，市委办、市政府办印发了《关于改革乡镇财政管理方式推行乡财市管乡用工作的意见》，市财政局、市人民银行分别向各财政所和各金融机构下发了相关具体文件，为乡镇、街道及相关部门抓好这一工作提供了政策性依据，同时，市委市政府召开各种会议，统一了乡镇（街道）党委、政府的思想认识，各乡镇（街道）分别召开村（社区）和站所负责人会议、统一了认识，全市上下形成了改革合力。
      3、规范操作是抓好改革的关键。乡镇财政管理局和乡镇财政所是具体操作者，规范操作是确保各项改革措施落实的关键。为此，我们严把了三关：一是预算控制关。真正做到了有预算才有支出，对未列预算的特殊事件采取文字报告，按程序追加预算，否则一律不审批拨付资金。二是收入入库关。严格“账户统设”、“票据统管”两道卡，坚持以票管收，票款同行，确保收入及时入库。三是支出审批关。对乡镇街道（包括站所、村级和社区）人员经费实行以编定费，公用经费实行定额包干、专项经费实行限额审批，凡是与规定不符的，乡财局一律不审核拨付资金。
      4、强化服务是抓好改革的重点。我市的“乡财市管乡用”改革涵盖了所有的乡镇（街道）机关、站所、村和社区，涉及面广、工作量大，必须强化服务，为此，我们落实了三项工作：一是落实值班制度。乡财局明确专人值班，确保网络畅通，对乡镇街道申请的资金支付业务，做到随报随审，只要符合规定，决不耽误拨款。二是落实民主理财制度。乡财局督促各财政所按月公开机关财务情况，按季公开站所、村级和社区财务情况，要求村级组织成立民主理财小组，定期审查村级收支情况。三是落实部门协调机制。两年来，乡财局与金融、社保、民政、非税、采购、工资统发、农民负担监管等部门建立了定期碰头机制，研究和解决改革中出现的各种矛盾和问题。由于服务到位，较好的消除乡镇街道担心改革后“应对突发事件资金调度不及时”、“财务管理不民主”、“部门配合不到位”等问题，推动了改革的顺利进行。

（作者单位：津市市财政局）