摘　要: 欧盟为缩小欧盟成员国之间经济发展的差异,积极实施财政转移支付、基金运作等系列区域财政政策。欧盟区域经济财政政策的制定过程及实施方法,对长株潭一体化有值得借鉴的地方。为更好地协调长株潭城市群的发展,建议:运用财政政策工具设立产业发展协调基金,以缓解长株潭地区的产业同构竞争;建立具有长效性的区域合作协调与发展基金,以促进长株潭地区产业的广泛合作,发挥长株潭整体联动效应。

　　关键词: 欧盟;财政政策;长株潭一体化;区域经济

　　欧盟成立的目标之一就是促进成员国的经济融合,缩小区域经济发展差异,实现区域经济共同发展。其成员国之间经济发展的差异很大,希腊、意大利南部、西班牙西部和葡萄牙的人均GDP只有欧盟平均水平的1 /2 -2 /3,德国的原东德部分是欧盟平均的60%;芬兰的北部和东部以及英国的西部和北部地区经济发展水平也相对落后。欧盟把区域经济政策作为其政策的重中之重,欧盟成员国中的英、德等国是最早制定并实施较系统的区域经济财政政策的国家。随着湖南省长株潭城市区域经济发展战略政策的实施,欧盟的区域经济财政政策日益被关注。欧盟区域经济财政政策的制定过程及实施方法有很多值得我们借鉴。

　　一　欧盟区域经济财政政策

　　(一)欧盟区域经济财政政策工具

　　欧盟区域经济财政政策主要通过财政转移支付手段来实现。欧盟区域经济财政政策通过欧盟内经济区域、成员国和欧盟委员会三级别之间相互协商,以长期区域发展项目形式或专门计划提供资金支持,结构基金和聚合基金是欧盟区域经济财政政策的基本特征。欧盟区域经济财政政策工具,主要是通过以下五种基金进行运作。

　　(1)欧洲区域发展基金( ERDF) 。ERDF被看成是对欧盟预算贡献高于平均水平的国家的一种补偿机制。ERDF按照配额进行分配,通过区域发展项目实施的,限于对成员国区域政策的支持,支持的地区也由成员国指定。该基金主要资助落后区域基础设施、生产性投资以创造就业,促进地区发展项目和中小企业的发展。欧洲区域发展基金的主要目标是缩小区域差异,特别是由于产业结构变化和结构性失业等造成的差异。

　　欧盟为了提高共同体区域政策的地位,在20世纪70年代末,共同体建议用系统的方法分析区域问题和制定区域政策。这包括对其他公共政策对区域的影响的评估及成员国之间区域政策的合作,结果就在ERDF中拿出5%不受配额的限制,用无记名的方式由部长委员会决定其使用。该基金就这样第一次被用于共同的项目,而不是支持特定的成员国的项目。随着欧盟的发展,这种不受配额限制的部分日趋增大。

　　(2)欧洲聚合基金( ECF) 。欧盟于1993 年设立欧洲聚合基金( ECF) ,该基金专门用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4个相对落后成员国(人均GDP低于欧盟平均水平的90% )的经济发展。1993 年-1999 年间,聚合基金总额达到151. 5亿欧洲货币单位,其中西班牙获得的基金浮动资助比例最高,为52% -58% ,希腊和葡萄牙均为16% -20% ,而爱尔兰则只得到基金的7% -10%。在2000 年至2006 年期间,聚合基金数额增加到180 亿欧元,其中西班牙获得61% -63.5% ,希腊和葡萄牙均为16% -18% ,爱尔兰得到2% -6%。

　　(3)欧洲社会基金( ESF) 。该基金主要用来帮助落后地区劳动者适应劳动市场变化,帮助失业人员及其他弱势群体重返工作岗位。主要资助方式是就业培训和提供招聘信息。

　　(4)欧洲农业指导和保证基金( EAGGF) 。该基金主要是支持落后地区,也在欧洲共同农业政策下支持农民及农村发展,对即将入盟的国家的农业提供帮助,使之能在入盟后适应欧洲共同农业政策。

　　(5)渔业基金( GIFG) 。该基金主要对渔业进行支持,是为帮助沿海地区受渔业生产萎缩影响的渔民而设立。

　　(二)德国的区域经济财政政策特点

　　德国强调通过立法来促进区域经济发展。如德国在《联邦基本法》、《促进经济增长法》中都规定国家在市场经济中包括对区域经济发展不平衡的调节作用。比如,在法律框架内的“问题区域”,能得到相应区域政策的支持,这种支持集中体现在德国的区域政策以事权划分和分税制为依托的财政平衡机制中。

　　德国的财政平衡机制是在社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政体制。构成这一体制的要件主要有:联邦、州及乡镇三级政府的事权划分、与财权划分有关的分税制及财政平衡机制。德国的财政平衡机制包括纵向与横向两个方面。所谓纵向财政平衡即上下级政府间的财政转移支付,包括联邦对州和州对地方两个层次。

　　在第一层次上,联邦对州的转移支付,广义上包括以下渠道:一是调整销售税分享比例和提供预先补足。根据新《财政平衡法》, 1995年联邦与州各自销售税分享份额比例为56 ∶44。预先补足指在归属各州的分享额中,在实行横向财政平衡之前先提取1 /4以补足贫困州。二是实施返还性转移支付。主要指对某些规模小或拥有重要港口的州,实行返还性转移支付,使之有能力偿还其因每年保养和改造港口等原因而欠下的债务。三是对某些贫困州或根据需要拨付补助金。联邦每年要从其销售税收入份额中拿出20%作为对相对贫困州的分配金。根据需要拨付的联邦补充性分配金,也是针对贫困州的。所谓横向财政平衡指各州之间实行的财政转移支付,即财力强的州(通常是富裕州)拿出部分税收收入“捐给”财力弱的州(通常为贫困州) 。这种形式的转移支付是德国所特有的,其资金来源有:一是在归于各州的销售税份额已敲定,而且,其中1 /4已被提取出来后,余下的3 /4 按居民人数直接分配给各州;二是财力强的富州按横向平衡机制将部分税金直接划拨给财力弱的相对贫困州。通过财政平衡机制,使德国不同发展区域间的差距不断缩小,达到了区域间协调发展的目标。

　　(三)英国的区域经济财政政策特点

　　英国早在1934年就首次颁布“特别地区法”,该法设立几个特别区,法律规定了国家促进这些地区振兴的义务及措施。1945年又颁布“工业布局法”,将特别区改设为开发区,并扩大了援助范围,其后又相继颁布“地方就业法”、“工业法”等法律,使地区发展援助有法可依,并保持援助政策的稳定性和连续性。近年来特别重视以下两个问题:一是加强对落后地区中小企业的税收减免与投资补贴政策,鼓励到落后区发展小型企业,以提高经济落后区的收入水平,同时可解决就业问题。二是发展自由企业园区。落后地区政府开办自由企业园区,以“免税港”待遇鼓励外来企业到园区办厂,发展经济,解决就业问题。

　　二　欧盟区域经济财政政策的特点

　　(一)通过制定区域经济财政转移支付的政策,以完善区域经济利益分享和补偿机制。事实上,任何区域经济合作结构中总有优势一方,有些地区可能必须从某些产业中退出,去重新定位自己的优势产业,而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模,进一步壮大自身的产业优势;有些地区生产的可能是低附加值的上游产品,有些地区生产的可能是高附加值的下游产品,于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作的优势一方给予劣势一方以必要的补偿,让区域内所有的地区都共享合作的收益,否则,合作关系就会破坏,彼此利益都会受损。因此,区域合作规则要有效地发挥作用,取决于能否达致各方利益的平衡,实现合作双方或多方的双赢或共赢,这就需要有一个与此相适应的“区域经济利益分享和补偿机制”。在这一机制下,各地方政府以平等、互利、协作为前提,通过规范的制定区域经济财政转移支付的政策,来实现地方与地方之间的利益转移,从而来实现各种利益在地区间的合理分配。

　　(二)区域经济一体化财政政策的实施必须依托强有力的政策工具。欧盟一体化的经验也告诉我们,区域经济一体化财政政策的实施必须依托一定的政策工具。这种政策工具包括两种类型,一是体现为资金支持和政策倾斜的扶持政策,二是出于一体化的目标对区域内各成员所采取的控制政策。但在主权相对独立的地区成员之间,若失去“胡萝卜”措施的激励和诱导,“大棒”类的控制措施将难以奏效。欧盟结构基金改革前后的区域政策效果比较就能说明这个问题,欧盟结构基金的改革为各种措施的实施提供了充分的资金支持。从欧盟成员国对共同体区域政策的重视程度来看,没有结构基金和聚合基金等金融资源的扩张,共同体区域政策就不会受到重视,一体化只是画饼充饥。

　　(三)欧盟区域经济财政政策目的是对不发达区域的低水

　　平均衡进行调整,以及纠正不发达区域经济中存在的结构性缺陷。在20世纪80年代,欧盟对不发达区域的援助主要是以基础设施建设为主,同时,也将发达区域的一些产业转移到不发达区域。但是20世纪90 年代以后,援助的目标开始改变,主要是支持不发达区域内部企业的发展和促进新企业的产生,如采取企业投资补贴及就业补贴等方式,来促进企业在落后地区办分厂或兴办新企业。可见, 20世纪80 年代的欧盟区域经济财政政策是在对不发达区域的低水平均衡进行调整,其目标在于通过区域内基础设施建设所带来的“乘数效应”拉动新一轮经济循环,而从发达区域转移来的产业将打破区域内原有的产业均衡,使其出现产业升级,向更高经济水平的均衡点移动。20世纪90年代以后,欧盟区域经济财政政策的重点是纠正不发达区域经济中存在的结构性缺陷,巩固经济增长的动力,主要是扶持区域内工业和企业发展,希望通过微观经济层面的改变来促进技术创新和提高人力资源素质,从而发掘不发达区域自身的经济发展潜力,实现持续的经济增长。以产业、资源和地域为特征的区域协调发展基金或者区域政策进行的利益协调“掩盖”了人为分割市场的行政地域划界,即它通过共同权力干预了资源的配置从全局和整体上进行整合,加强了合作。欧盟从欧共体脱胎而来,最初由跨越国界的6个国家组成。谁也没有预想到, 行政边界的作用慢慢“隐退”后,发展成为世界上区域经济一体化程度最高的区域经济合作组织。

　　三　对长株潭一体化的启示及政策建议

　　(一)设立产业发展协调基金等财政政策工具,以更好地协调长株潭的发展。对于长株潭地区来说,建议设立产业发展协调基金,其内容应该包括投资贸易促进基金、研发创新基金、项目风险基金、产业发展协调基金、人才培养和就业指导基金等,以建立在区域合作中产生的区域利益分享和补偿机制。建立产业发展协调基金,可以缓解长株潭地区的产业同构竞争的局面,发挥长株潭整体联动效应,而不是区内同类产品之间的内耗。这种内耗,明显表现为吸收外资上的争夺,它与行政区域间缺乏统一规划有着密切关系,因此需要用统一工具加以协调。建立研发创新基金,可以进一步加强创新人才的培养,推动长株潭有关创新产业的发展。企业作为自主创新主体的现象在广东的“珠三角”地区出现了,但这样的企业在长株潭还没出现,症结在于,目前长株潭的一些大型企业还有不少属于垄断性行业,这些企业的习惯性思维是:坐地收银就够了,要费时费力去创新干什么? 再如,项目风险基金可以缓解目前长株潭地区基础交通设施瓶颈的问题。长株潭地区不能依赖中央和省政府的财政对该地区基础设施建设的投入。今后长株潭地区需进一步调整政府投资结构,由重点投向城市转为重点投向农村,由重点投向经济建设转为重点促进经济社会协调发展,由重点投向基础设施建设转为重点投向社会公共事业、生态建设和环境保护。虽然在多方面的支持之下,长株潭地区通过多年的发展,基础设施建设基本建成了“品”字形的道路骨架网络,但是,完整、高效的长株潭地区统一交通运输网络还远未形成,道路、机场、码头建设各自为政的现象十分突出,导致不少交通设施闲置、利用率低下,财政资源浪费十分严重。究其原因,一个重要的方面就是缺乏统一的区域发展规划。所以本地区通过建立相应项目基金给予金融支持,从而形成协调发展的区域规划机制就显得十分重要。

    (二)统一协调长株潭地区财政补贴政策,统一协调投资政策。特别是在冶金、化学工业原材料等上游工业项目上必须有长株潭三市政府层面的协调;统一协调引资政策;做好土地政策的协调,规范土地使用政策;统一开发区规划,避免官方政策与财政因素的干扰,避免非市场化的恶性竞争与财税资源、土地资源的大量流失。这些统一政策,除了依靠区域合作与协调机构统一资源外,还要根据各地区实际情况的不同合理分配资源,而区域合作协调与发展基金便可以充分发挥这一作用。当然,为构建这一机制,省政府的协调作用是不可或缺的,欧盟一体化的经验也非常值得我们借鉴。

（来源：财政部网）