项怀诚

    1993年，按照十四届三中全会的决定，财税改革的内容主要有三项：一是中央和地方之间实行分税制，二是改革工商税制，三是逐步实现复式预算。当时，财税改革的重点是财政收入制度的改革。1994年分税制以来，财政收入从1993年的4000多亿上升到今年大约6.1万亿，实践证明这次改革是成功的。
    如果说1994年开始的财税改革是以财政收入为重点的话，到了1998年以后财税改革的重点已经转向财政支出的改革。当时财政部认为财政收入改革成功了，如果支出改革没有同时推进，有多少钱都不够花，而花钱不当，群众的不满意程度可能比收钱不当还要严重，这句话是很深刻的。说到这里，我想起最近在报上看到一篇关于英国预算审批制度的文章，大概内容是：英国人以前用的手纸比较粗糙，不大舒服，为此很多人提出意见，要求买稍微软一些的手纸，但因为这样会增加18万英镑的财政支出，最终这项支出未能审核通过，并且一直拖了18年。意思是说，在法制国家财政支出的审核是很严格的，而在我们国家，有些项目花了很多钱最后失败了，却轻描淡写地认为“交了学费”。这在将来要被纳税人质问的。
    所以，1998年以后我们财政改革的重点开始转向财政支出的改革。当时改革的内容大大小小有十来项，其中重要的一项叫作“国库集中支付制度”，这项制度针对的是“水过田头死，雁过要拔毛”的截留现象。报往国务院后，当时分管财政的副总理改了一个字，把国库集中支付制度改为国库集中收付制度，支出要集中，收入也要集中。当时的改革还有部门预算制度、政府采购制度、转移支付制度等。转移支付制度的引进，在公共财政均等化方面贡献非常大，1993年的时候转移支付资金是450亿，1994年是550亿，现在转移支付是1.4万亿－1.5万亿。这些在财政支出方面的制度改革，实际上目的就是一个，要在中国逐步建立起公共财政框架。
    1998年以后，财政支出的改革成为重点的同时，财政收入改革也在继续深化，有一些非常重要的改革，比如2002年将两税（企业所得税、个人所得税）变成共享税。两税变成共享税之后，中央增加的部分，中央财政一分钱不花，全部转移给中西部地区，我估计这部分转移支付一年接近2000亿，这是西部大开发和发展中部的很重要的财政来源。这个改革是直接对中西部地区的一种支持，是落实西部大开发和中部地区发展的政策。
    实际上，财政支出改革的背后更为深刻的内容是对财政系统、财政部本身的削权。我们当时财政支出搞制度化、规范化，搞公式化，目的就是想改变财政分配的随意性，要改变“跑部钱进”。当时财政部经常流行一句口号，你来也是这么多（资金），不来也是这么多（资金），省长来也是这么多（资金），处长来也是这么多（资金），这是我们遵循的一个原则。当时也有过省长带队，带了若干位副省长和若干位厅局长，来了以后我没有办法随意答应他的要求，只能给他讲国际形势，讲国内形势，后来这位领导很有意见。有意见也没办法，因为我已经把自己的权力削掉了，我已经无权了。这个改革在总结的时候最深刻的内容就是政府的权力部门削减自己的权力，如果我们搞社会主义市场经济这样一个体制的奋斗目标是不断加强自己的权力，不断增加自己审批的内容，什么事情都要管，我觉得这与改革大方向很可能是背道而驰的。有人认为财政支出的改革是财政部在抓权，其实我们是削权。所以，那一段时间我在财政部主持工作的时候，很担心这个意见在部门内部出现，但是我要说的是，我非常感谢财政部的干部对这项改革的支持。
    事实上，1998年以来的财政支出改革是非常成功的，但是“跑部钱进”的问题并不是30年改革就可以解决了的，所以我建议我们的专家学者和有关部门的同志，应该加强对于财政支出方面的研究力度，使得财政管理更加制度化、规范化，使得预算的分配更加合理，预算的执行更加公开，预算的追加更非随意性。
    另外，我再讲一点，今天我们回顾30年的财税改革，严格说是回顾后15年的改革，因为我们往往对前15年改革说得不多。其实前15年（1978年到1994年），我国财政在改革创新方面也做了很多工作，可以说没有前15年的改革，后15年的改革就没有那么顺利。为什么分税制改革到了1994年就能顺利实施呢？就是前15年里面有过一场影响非常深远的包干制和分税制的辩论，如果那个时候没有这一场辩论，对于包干制的利弊就不可能看得这么透，没有1983年、1984年搞的两次“利改税”，就没有后来规范的增值税。（摘编自作者在本报与社科院财贸所、中国税务报社联合举办的“纪念中国财税改革30年座谈会”上的讲话）

（来源：中国财经报）