田辉举  吴克文

      一、目前乡镇非税收入管理现状
      1、属于乡镇政府的非税收入项目少，规模不大。根据《湖南省非税收入管理条例》的规定，涉及乡镇政府的非税收入项目很少，主要是临时收取的其他非税收入。行政性收费和事业性收费只有乡镇中小学校和计生站等单位具备执收权。国有资产收益项目乡镇政府无权设定和征收。政府性基金（附加）、罚没收入、国有资源收益等项目也只有县级以上的主管部门有权执收，乡镇站办所只有代收权。
      2、征收管理手段简单。目前乡镇非税收入管理主要由财政所负责，只设立一名票据专管员。县非税局的征管网络还没有延伸到乡镇，暂时还不具备电脑开票条件，所以在征管上县非税局仅仅对乡镇一级使用的非税收入票据实行了较严格的管理。站办所中以县管为主的，由县主管部门发放票据，负责征收或收取，票款结算直接与县级主管部门结算；以乡镇政府为主管理的，则由乡镇财政所负责提供票据，执收款项缴入财政所专户，基本实行了“收支两条线”管理，但还没有设立“非税收入汇缴结算户”。
      二、乡镇非税收入征管中存在的问题及其原因
      1、执收行为欠规范。一是执收主体未统一明确。乡镇具备行政事业性收费的执收部门，仅为乡镇各中小学校、计生站等少数单位，根据相关法律法规，他们在物价部门领取《行政事业性收费许可证》，而其他站办所虽然具备有关法律法规规定的行政执法权力，但不具备行政事业性收费执收资格，因而也就无权取得《行政事业性收费许可证》。但这些站办所的上级主管部门，仍然将自己的一部分执收权利“下放”，要求对口站办所代行部分非税收入项目的征收权利，有的站办所在执收过程中只能出示主管部门的《收费许可证》副本或复印件。如林业局委托乡镇林业站征收育林基金、植被恢复费、罚款等，公安局委托派出所收取罚款及其它非税收入。二是随意扩大项目范围，或无项目收费。一些由乡镇主管的站办所将《湖南省非税收入管理条例》中非税收入第六类，即“其他非税收入”内容进行 “外延”，包罗万象，将不属收费范围项目强行纳入。前些年，部分乡镇以政府经费紧张、站办所经费不足为借口，自立名目，收取各种费用。三是部分项目执收程序不到位。乡镇在国有资产处置上，程序把关不严，有的没有履行报批手续，随意处置，所得收益不是上缴县国库后按程序规定返还。四是有随意减免现象。由于受农村条件的限制，有的执收人员在现场收取现金时随意给予缴款人一定数额的减免，没有履行一定的上报审批手续。五是财政所的征收主体作用没有得到很好的发挥。许多完全可以由财政所直接征收的非税收入项目，因为体制、人员、设备、经费等问题而没有组织实施。
      2、票据使用欠规范。一是电脑票据还未启用。《湖南省非税收入一般缴款书》分为电脑票和手工票两种形式，由于县级非税征管网络没有链接到乡镇，上级关于乡镇非税收入征管软件也还在开发之中，所以使用电脑票据还不具备条件。与电脑票据相比，手工票据给“以票管收”带来一定难度。这种状况已严重制约着非税收入的现代信息化管理要求。二是供票渠道没有严格统一。有的站办所既有县级主管部门发给的票据，又在财政所领购票据，不利于管理，容易引起混乱。三是票据填开不规范。通过查阅票据存根，发现部分票据填写不太规范，有的无交款单位、无收款单位，有的无收款人，部分“收费性质”不明、无收费项目标准等。四是票据串用情况时有发生。表现在：用《行政事业单位往来结算收据》收取补助收入、服务费、罚款、租赁费、房租、拍卖款、资产处置款、合同鉴定费、社会抚养费、终止妊娠保证金、拨款、卫生费、规划服务费等。《行政事业单位往来收据》与《湖南省非税收入专用收据》、《湖南省非税收入一般缴款书》相互串用、非税票据与应税票据相互串用、财政票据代替税务发票等等。
      3、资金管理欠到位。一是票款结算管理不规范。有的站办所票款分开，结算不同步。少数乡镇票据专管员就票管票，只管发放、回收，不监督收款内容，不管款项去向，导致大量资金专储不到位，极个别甚至不入帐。二是专户储存不及时。依法实行现场现金收取的单位不能完全地执行48小时内缴入银行的制度。主要是受农村交通条件、地域分布限制。三是没有设立“非税收入汇缴结算户”，不利于非税收入的核算管理。多数人认为一旦设立会增加工作量，增加岗位。四是乡镇政府对本级非税资金的调控乏力。属县主管的部门，其资金直接与县主管局结算，乡镇无法调控。属乡镇主管的，则属于群众反响强烈的学校收费、计生服务性收费，这些部门本身经费就紧张，乡镇也无计可施。资金的拨付完全与其收入额度挂钩。
      4、监督机制欠健全。乡镇财政所仅设一名票据专管员，没有设立非税收入核算员，财政所监督职能大打折扣。县非税局因为乡镇线长面广，也会出现鞭长莫及的情况，每年对乡镇的检查一般不会超过两次。上级农民负担监督管理部门只是对教育收费等项目进行重点监督，其他项目无人投诉一般不查。在一些信息相对闭塞的边远地区，法律意识淡薄的农民维护自己合法权利也显得“苍白无力”，有的甚至得不到及时投诉。税务和非税部门对乡镇一些站办所在票据购领、使用等方面缺乏有效的联动监控机制，导致部分单位钻政策“空子”，串用票据，逃避监管。       三、完善乡镇非税收入征管的几点措施
      笔者认为，乡镇非税收入征管总的原则应以县管为主，分级负责，规范管理。
      （一）创新征收方式。
      1、建立乡镇非税收入征收管理网络系统。要充分利用现有的乡镇财政、乡财县管、国库集中支付网络信息资源，依靠已经建成的农村信用社网络系统，链接县级以上非税征管网络系统，实现财政局、非税局、财政所、代理信用社的收入数据、票据信息的共享，通过软件系统，严格控制人为差错，确保非税收入应收尽收。
      2、设立征收大厅和“非税收入汇缴结算户”。在乡镇财政所设立非税收入集中征收大厅，在代理信用社设立“非税收入汇缴结算户”。无论是县级主管的站办所还是乡镇政府主管的都要在财政所集中电脑开票，信用社代收，资金直接缴存“非税收入汇缴结算户”。具体程序是：各执收单位向义务缴款人开出缴款通知单，再到征收大厅开具《湖南省非税收入一般缴款书》，将款项缴存信用社“非税收入汇缴结算户”，最后将信用社盖章回单拿到执收单位办事。
      3、实行委托征收。对零星分散的小额非税收入可委托执收执罚部门在执法过程中现场征收。所得的款项必须在规定的限期内由财政所集中汇缴打印一般缴款书，再到信用社缴款，保证非税收入及时缴入汇缴结算户。
      （二）严格票据管理。
      1、严把票据领购关。县非税局与农税局要联合制定票据购领制度。要求乡镇财政所购领票据，需先经农税局乡财股初审，再到非税局审批购领，并将票据实际购领情况报乡财股备案，且票据的购领只能由票据专管员凭《票据购领证》完成；同时，督促县直有关科局，对乡镇站办所实行一个渠道供票，杜绝乡镇站办所既可在上级主管部门领票，又可在乡镇财政所领票的现象。    
      2、严把票据使用关。电脑票据由设计好的程序所控制，可以杜绝故意违规填开，所以应尽量广泛使用电脑票据，从严控制手工票据。手工票据的使用应严格执行“有依据、按项目、定标准”制度。同时要统一票据使用范围，对票据的类别设置、使用范围要给予严格的界定，何种收入使用何种票据要有确切所指，要细化、要完备、要便于操作实施。作为省级主管部门应出台非税票据使用细则管理办法，来规范单位的票据使用，特别是对那些非收费项目收入的票据使用，应在办法中明确。
      3、严把票据缴销关。乡镇非税征管网络系统一旦建成，即可运用其票据管理子系统对所有票据实行自动核销。对不能自动核销的，要查明原因，逐笔逐份核对。对手工票据则要重点核对款项是否对应缴存，填开是否规范。
      （三）严格资金统管。县非税局应负责对乡镇非税收入进行汇缴、结算、分解、按旬及时上缴国库或财政专户等工作。要充分利用县乡非税收入征管网络的资金核算子系统，全方位、全过程地对“非税收入汇缴结算户”资金进行统计和核算，包括接受代理信用社的电子数据自动生成记账凭证，待查、预收、调整、退付的确认、分成收入的确认、按时间段进行分成统筹，按收入项目的资金管理方式上缴国库和财政专户，上交上级分成和返还下级分成等。乡镇政府应加大本级收入统筹力度。按照部门预算改革的要求，真正把非税收入形成的可用财力与其他财政收入形成的可用财力，一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，实行真正统一的财政预算，把“收支两条线”管理规定落到实处。
      （四）加强监督检查。
      1、加大处罚力度。处罚是规范管理不可缺少的手段，监督检查部门决不能听之任之，必须加大处罚力度，达到以儆效尤，全面规范。对指出问题整改不到位的执收单位，不论金额大小，不论原因如何，一律全额收缴。对新近发生的违规收费行为，责令限期整改，否则按照《湖南省非税收入管理条例》第三十条第一款“违法设定非税收入项目、范围、标准的，所收取的款项，限期退还缴款人，无法退还的，收缴国库”之规定，全额收缴县国库。对违规收费数额大、情节比较严重的执收单位，要按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处理。
      2、加强部门配合。国税、地税、财政、非税局要联合起来研究制定有关非税票据、税务票据在执收单位中如何使用的规范性文件，增强非税票据与税务票据管理的联动监督性，形成信息查阅共享，联合牵制督查的机制，督促责任单位严格落实，真正实现双重管理。
      3、加大财政和社会监督力度。要把非税收入作为财政监督检查的重点。乡镇政府必须实行政务公开，随时向社会公布收费项目和收费标准，实行挂牌收费，使交费的单位、群众做到心中有数。乡镇站办所应在醒目位置悬挂收费公示牌，并建立收费稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度。对乱收滥罚涉及农民负担的行为要通过各种媒体公开曝光。

（作者单位：石门县非税局）