强农惠农：转变经济发展方式的内在要求

　　——解读2010年中央一号文件

　　随着世界金融危机使我国的经­济发展方式问题日益突显，2010年中央一号文件，以“加大统筹城乡发展力度”和“进一步夯实农业农村发展基础”为主题，从健全强农惠农政策体系、提高现代农业装备水平、加快改善农村民生、协­调推进城乡改革、加强农村基层组织建设多个方面，推出了一系列含金量高、可操作性强的应对三农问题新政策，对于有效推进三农工作创新和农村改革发展，尤其是对于转变经­济发展方式以提高国民经­济的可持续发展能力，具有重大的现实与历史意义。

　　新背景：

　　国民经­济转型必须从三农突破

　　从国内来看，经­过30年的改革开放，我国已进入工业化中期阶段和城镇化快速发展时期，农业也已进入一个新的发展阶段，农业对国民经­济的支撑作用从来没有像今天这样得到充分显现。但是我们也应该清醒地看到，由于种种原­因，农业的基础地位还远未达到应有的战略高度。虽然农业在国内生产总值中所占的比重越来越低，农民收入增长来源由过去主要依靠农业转向越来越依靠非农产业，但在工业化和全球经­济一体化的背景下，农业被赋予了生态保护、环境调节、生物能源、观光休闲、文化传承、国际竞争等新功能；农业的属性发展、功能提升、作用扩大对其作为强民众生存之根、固国家经­济之本、增国际竞争之力的基础地位更加突出。从国际上看，当前全球经­济竞争中，粮价暴涨所形成的粮食危机不时引发一些国家和地区的社会危机。当粮食与石油、货币共同成为别国用来制约他国的战略武器时，农业生产能力和粮食安全在客观上成为一个国家不可或缺的核心国际竞争力的情势下，农业的这种强根、固本、增力的效用更加突出，农业的基础地位更加不可动摇。因此，一号文件从更广阔的国际国内发展的大格局中提出“加大统筹城乡发展力度”和“进一步夯实农业农村发展基础”，既是在世界金融危机下应对国际竞争压力的迫切需要，更是国内经­济转型的内在要求；既是中国经­济发展的现实需要，更是当前全球经­济环境下的重要战略选择。

　　农业是一切社会的基础，我国扩大内需的最大市场在农村，而纵观现代社会的经­济现象，绝大多数的经­济危机都会在农业上找到出路，农业是经­济危机的避风港。我们的“世界工厂”正处于产业结构调整的关键阶段，特别在当前的世界经­济危机中，出口可挖掘的潜力越来越小，要大规模地扩大出口市场已经­不再现实，再加上贸易保护主义的抬头和其他发展中国家制造业的兴起，我们已有外贸主导型经­济模式的可持续性越来越小。在人民币升值、国内劳动力等生产成本不断大幅度上升和其他发展中国家一般工业产品价格竞争日益激烈的形势下，需要不断淘汰­低效能、高消耗的加工业，逐渐重点发展高附加值、高技术的产业，我们正处于经­济转型和战略机遇的关键时期。只有通过加强农业基础地位，提高农业综合生产能力和粮食市场竞争力，来全面提高农民收入，推动农村经­济的大发展和广阔的农村市场需求的大升级，从而全面扩大内需来推进我国外向型经­济向内向型经­济的顺利转型，促进国民经­济健康发展，应对当前世界经­济危机，才能全面提高国家的核心竞争力。“加大统筹城乡发展力度”和“进一步夯实农业农村发展基础”，既是适应全球需求结构重大变化、增强我国经­济抵御国际市场风险能力的迫切需要，更是在后世界经­济危机时期国际竞争中抢占制高点、争创新优势的必然要求。

　　新视野：

　　自由贸易下的农业国际竞争

　　在经­济全球化的背景下，中国的农业发展战略思想和整体战略布局，需要从传统的分割、孤立的市场分析框架中走出来，用全新的眼光加以审视，需要从更广阔的国际国内发展的大格局中来规划。我国城乡经­济社会发展一体化体制尚未建立，农村经­济体制尚不完善，农业生产经­营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，农业发展方式依然粗放，气候变化影响加剧，重大自然灾害频发，人口资源环境约束增强，国际金融危机持续蔓延对我国农业农村发展的冲击不断显现。

　　一号文件在深入分析我国农业所面临的国内外严峻形势的基础上，基于全球化的视野，站在国家发展战略的高度，从农业基础建设、农业科技进步、农业体制机制、农业发展模式、农业服务、农业法律政策、农业生态环保、农业产业发展和农业的可持续发展机制等方面，出台了一系列强农惠农政策，通过农业物质投入、技术进步、制度创新以加强农业基础地位；通过完善市场体系，激励农户和企业行为，增强粮食综合生产能力，以确保国家粮食安全。从而把加强农业基础地位纳入到提升国家全球竞争力的战略之中，把农业上升为服务于国家全球竞争的战略产业，形成持续发展的粮食综合生产能力和农业的可持续发展，并转化为强有力的国际市场竞争优势，提高在世界市场中的博弈能力，通过提高我国的国际粮食市场竞争能力来强化国内的粮食安全，从而掌握国家粮食安全的主动权，上升为整个国家的战略优势。

　　新使命：

　　城乡一体化必须快速推进

　　我国农业总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段和改造传统农业、走中国特色现代化农业道路的关键时期，农业生产方式、农业产业结构、农村社会形态、农民的思想观念等，都正在发生着重大的变化，发展现代农业也有了相应的基础。但也要看到发展现代农业仍然面临不少困难和挑战：农业资源环境约束增强，资金技术信息等生产要素仍然缺乏；农业产业体系不健全，农业比较效益低下；农民组织化程度低，社会化服务水平低；农业投入不足，基础设施仍然滞后；农产品商品化率低，“小生产”与“大市场”的矛盾比较突出等。农民工问题还未得到根本解决，又并发了后农民工——新生代农民工问题，还有社会保障问题、城镇化的土地问题、户籍制度问题、社会治安问题等等。如何破解城乡二元结构、形成城乡一体化新格局，一号文件就是在解决三农问题面临新的国内外形势下，审时度势，从科学发展观要求出发提出了统筹城乡发展的“城乡一体化”新使命。

　　三农问题是一个复杂的系统，其形成是一个综合的问题。三农工作不能就“农”说“农”，要和整个国家的经­济社会发展结合在一起，甚至要和世界经­济走势联系起来考虑，用先进的工业科技装备和成熟的市场体系来实现。城市化并非化城市而是化农村，最根本的途径就是实现城乡公共产品均等化，从根本上改变公共产品和公共服务城乡二元体制。如一号文件面对农村大批劳动力进入城市这样一个中国现代化的必然趋势，准确把握我国农业生产向集约化、现代化过渡，农业生产方式更新换代的良好条件和难得机遇，一方面关注新生代农民工生存，促进他们的城市化，使他们顺利融入城市，另一方面推进城乡改革，以构建农民的进入和退出机制，以适应城乡统筹发展要求。

　　新特点：

　　统筹城乡发展大跨越

　　在十六大破题之后，城乡统筹的发展不断填补政策空白、充实政策内容，十七大提出了“城乡一体化”，更是具有划时代意义。但是，城乡统筹是一项系统工程，也是一次利益的大调整，因此，城乡统筹的真正实施，还需要政策推进，还需要政府进一步发力。今年中央一号文件突出城乡统筹，在此基础上推进各项关系城乡的新措施，不仅将推动的农村问题的解决，还必将推进整个社会改革的大进展、大飞跃，成为推进我国各项改革进一步的突破口。

　　鼓励农民建房扩消费。中央一号文件把支持农民建房作为扩大内需的重大举措。文件规定：鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽车和家电等提供消费信贷，加大对兴办农家店的信贷投放。明确提出今年将农民建房作为扩大内需的新内容，并首次提及将采取有效措施推动建材下乡，意味着农村建房将成为农村消费新的增长点。农民的最大消费是房子，鼓励农民建房，对于扩大农村的内需，将是抓住了根本。与此同时，采取有效措施推动建材下乡，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房，是城乡统筹发展农村迈开的一大步。

　　关注新生代农民工生存。新生代农民工问题成为文件关注的重点是我国党和政府文件的第一次。新生代农民工不仅关系整个农村的发展，而且关乎城乡社会的和谐稳定，文件对此提出了有效的措施。文件提出：大力发展县域经­济，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中；要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量。这是解决新生代农民工的有效措施。同时，文件还从软件的角度，重点强调解决农民工的户籍、社保及新生代农民工问题；从制度角度，要求通过财税、用工、体制等各项改革，重点解决小城镇的承载力与产业支撑问题。

　　农民资金合作社开闸。今年的一号文件对合作社有诸多利好消息，有各种各样的优惠政策，许多项目都提出要向合作社倾斜。比如新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜；继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建设；大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助；各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社；扶持农民专业合作社自办农产品加工企业。特别允许农民举办资金合作社，是农村金融改革的重大突破，是为农村输血和造血的重大改革措施。

　　加强和改进农村社会治安综合治理。近年来，我国农村出现了一股“信教热”，仅以基督教为例，在国家正规宗教部门所统计的2000万宗教信仰人数之外，还存在着大量的数以亿计的信仰人数。文件规定：防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务。宗教信仰自由是宪法的规定，但是，对于干预公共事务，影响农村发展和稳定的，将被严格禁止。同时，文件规定：深入开展农村平安创建活动，坚持群防群治、依靠群众，加强和改进农村社会治安综合治理，进一步推进农村警务建设，严厉打击黑恶势力和各类违法犯罪活动。这说明，文件明确把农村社会治安作为内容，显示了党和政府对农村社会治安的重视，彰显了今年一号文件发展与稳定相结合的特点。

　　农村新劳动力免费预备制培训。在过去，农民就业创业是自己的事，这次作为政府工作列入议事日程。文件规定：努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，整合培训资源，规范培训工作，增强农民科学种田和就业创业能力。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策，关心农村留守儿童。中央一号对于农村劳动力素质的关注，对于留守儿童的关怀，从另一个方面说明，中央对农村问题的解决上，不仅城乡统筹，而且是治根医本，也凸显了今年一号文件的特色。

　　今年一号文件“含金量”高，亮点很多：不仅在推动资源要素向农村配置上有新政策，而且在改善农村民生上有很多新举措，更是在推进农村综合改革和基层组织建设方面推出了新机制，是我国农村发展的又一个重要文献，是推动我国社会改革的又一个战略性行动纲领。

　　（来源：湖南财政）