省直管县改革影响最大的是省、市之间的利益关系，市级实际管理的经济资源因而会大大减少，按照山东省情况粗略估计，3年后，市里管理（掌控）的收入和财力会缩小到目前的1/3，其他省设县较多的市，萎缩幅度还会更大。因此，省直管县改革过程会受到市一级自觉、不自觉的抵制和反对，全直接反映到财政资源的筹集、分配、管理上来，如收入管理上重县轻区，即对县应收尽收，而对所辖区藏富于企、藏富于民，税收征管留有余地，按照现行体制可以直接减少市辖区上缴省以上的财政利益；管理上的区县分治，对会计管理、财政监督管理等实行差别政策；分配上的重区轻县，资源基本不向县里安排，而直接留在市区，这种差别政策不是按照公共服务需求，而是根据县归“省管”的时间表，越早的县得到的补助比例越低，得到补助的可能性越小。

　　省市关系的第二个方面是要处理好“卸包袱”问题，就山东省而言，2009年首批纳入省管的20个县，绝大部分是各市最贫困、贫血最重、吃市里转移支付的县，通过直管市首先把“包袱”甩给了省里；而尽最大努力把经济发展状况比较好的县保留在市管辖，让其继续做“净”贡献。解决这个问题的办法，最好采取因素确定法，按照人均财力、收入规模、收入质量、产业结构等设定分级分类标准，良莠搭配，明确时间表，分年度把县分批纳入直管范围。因为，既然大方向已定、时间已定，不如“透明”到底，由各省把具体步骤和实施方案一起公布，能够防止出现更多的负面影响。

　　二、处理好市和县的关系——过渡期保持体制稳定

　　市一级党委、政府对辖区内的行政、经济和自然资源具有分配调控权力。从现在到2012年，还有两年半的时间，按照“经济人”假设，市很自然地会充分利用这个时间，通过各种渠道、最大限度地调集县里的资源向城区集中，或者新增资源减少向县里的分配，特别是区域内公共服务布局，对县域经济的长远发展会带来不利的影响。其实，一些比较敏感的市，近几年已经在如此办理，如省以上项目的市以下配套资金安排、社会保障资金补助、框架性基础设施规划、河流湖泊治理、生态环保设施布局等，基本向市区内倾斜，而县基本自担。虽然，县里也会想方设法维护自己的利益，但是在当前行政体制下，“人”是第一位的，“财”是第二位的，县委书记和县长的考评、提拔决策权都在市级。在行政体制改革配套之前，市里对财的管理还是具有绝对权威的。因此，在这个相对漫长的过渡期里，需要省加紧出台关于财政体制限制性政策，2010年省直管县之前，市县财政体制维持现状不变，否财会损害县里经济社会的协调发展。

　　三、处理好省管理力量和科学化精细化要求关系——省管体制市管监督

　　在2009年7月23日召开的全国财政厅（局）长座谈会上，谢旭人部长提出，要“全面推进财政科学化精细化管理”，从预算编制、执行、考核以及基础管理工作等方面全面提高管理水平。科学化精细化要求和省管县改革，给省级财政部门带来巨大考验。除市辖区和自治旗县外，平均每省89个县，其中四川达到180个、河北172个，河南159个。管理不精细、不科学就蕴含着财政风险，而且县委书记这个岗位是近几年来贪污腐败案件的高发“地带”，特别是还与财政部门、财政资金有着千丝万缕的问题，应该面对现实，采取灵活的省管办法，即抓大放小，财政体制、转移支付、债务举措、重大项目资金等归省直接管理；财政监督、项目考察筛选等其他非资金管理事项，依然委托市协助管理。这样，一方面可以缓解省级监管力量薄弱、一手难遮天的窘境，防止财政管理出现更多空白和漏洞，财政资源使用效率进一步降低，资金安全运行受到进一步威胁；另一方面，也能够调动市级积极性，稀释省直管县以带来抵触情绪，一定程度减少对区域协调发展的影响，防止产生新的不均衡和不稳定因素。

　　四、处理好零和竞争与资源统筹的关系——省域政策规范协调

　　县级党委政府加快经济发展的要求非常迫切，争相用最优惠的政策把发展的资源向自己辖区内吸引。其实，基层政府手中的资源无非就是土地和财税政策两大项，能够给予的优惠政策也不外乎土地低价或零地价出让、税收先征后返或给予等额财政补助等，最终的结果将导致土地粗放、低效使用，以及高收入低财力的财政状况，等于变相拿政府收益及未来的全民福利补贴本应公平、自由竞争的企业和项目，显然不符合公共财政建设方向。同时，这种地域分割的做法，直接阻碍了市场要素的自由流动，使之不能按照效率原则自动进行配置，竞争的结果是各方收益之和为“零”，而且还付出了巨大的土地、财政和时间成本，最终损害的是国家和全体民众的利益。在省直管县以前，市级政府一定程度平衡和协调县与县之间的利益关系，如利益共享，横向转移支付，税收存量在原地、增量在目标地等。省与县的垂直距离较远，省直管后，县与县之间的利益协调难度加大，彼此的“零和竞争 ”将会损害省域经济的长远健康发展。而且，区域的客观分割和限制，还影响了道路规划、污染治理、水源地保护等民生项目的总体布局和规模效益，降低整体民生福利水平。解决这个问题的根本出路在于，省级统一确定政策底线，严肃土地使用政策和出让金管理，加强税收征管和支出绩效考核，对违规、违法自行出台土地、税收优惠政策的县采取必要的惩处措施，如暂停给予专项转移支付等，防止不良竞争，维护健康竞争的协调发展格局。

　　五、处理好市县分治和城镇化进程关系——并县建市

　　我国的城镇化思路是打造“以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系”。当前的设区市基本上是中小城市，可以说不论从发展潜力、辐射能力，还是吸纳就业人口、发展服务业等方面，设区市都是我国城镇化进程中的骨干。经济基础的变化必然要求行政管理的协调和配套，省直管县财政改革后，客观上要求干部管理体制也要进行相应的改革和调整。人和财都由省直管后，市县之间的关系就会彻底分离，设区市在聚集人口和发挥辐射带动作用方面的能力就会受到很大制约，中坚作用会大大削弱，城镇化进程也会受到显著影响。在吸纳就业人口、非农化“三农”、提供公共服务等方面，中等城市具有比县城更显著的规模比较优势，省直管县改革后，设区市的骨干带动作用受到制约，几万人、十几万人的县城又难以在短期内膨胀规模，发挥辐射功能。解决思路是，按照“就近、就强、就风景文化名胜，尊重历史和民意”的原则并县建市，特别是人口密度相对大的东部省份，对县城相距不足30公里、50万人以下的县进行合并是可行的，把合并后的“县”真正做成未来的“市”，寻求更大发展空间和在城镇化过程中发挥更大作用。（作者单位：财政部科研所研究生部）

　　（来源：财政研究）