彭志宏 夏智

　　财政预算是国家分配集中性财政资金的重要工具，是国家调控和管理经济社会的重要杠杆，既是监督法重点监督的内容之一，也是公众高度关注的焦点之一。加强预算监督、推进预算公开，意义深远，势在必行。

　　存在问题

　　近年来，随着监督法的贯彻实施和公共财政体系建设的推进，财政预算监督及公开取得了较大进展，但问题仍然不少。

　　一是预算内容比较粗泛，存在“监督不便”的问题。目前，地方政府报给本级人民代表大会审查的财政预算草案基本上延续过去计划经济体制下形成的预算草案模式。是按功能和类别预算进行编制的，仅有几张简表把预算数字汇总，过于简单和笼统，常常“只报大账不报小账”，收入和支出都只列大类，少数列到款，导致人大代表审议预算时“外行看不懂，内行搞不清”。据报道，今年广州市“两会”上，与会496位市人大代表对预算草案报告的反对票和弃权票达121票，接近1/4，与公众和舆论对预算的高度关注形成强烈反差。

　　二是预算编制不够完整，存在“监督不全”的问题。近年来，部门预算制度改革虽然取得较大进展，但预算外收入在预算编制时没有完全纳入收入预算，使收入的统一性受到影响，既弱化了财政集中分配收入的职能，又因部分非税收入体外循环，破坏了预算收入的完整性和统一性，甚至为重复建设、挤占挪用、滋生腐败等行为提供了可能。同时，预算超收收入使用情况也没有及时、详细地报告，没有全面纳入财政统筹范围，很难确保财政支出用于公共领域。值得提及的是，财政部财预〔2010〕88号文件对规范预算外收入管理作出了明确规定。文件要求，除教育收费外，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。但地方各级按此操作还有个过程。

　　三是预算执行比较随意，存在“监督不严”的问题。在现行分税制财政体制下，上级转移支付占地方可用财力比重越来越高以及年初不能确定的现实，导致地方收入变化很大，预算不得不调整；公共财政取向的转变，上级频频出台需配套增支的政策，导致预算不得不调整；捉襟见肘的地方财力与不断扩大的支出间的矛盾越发突出，财政部门只得无奈地对科目间的资金进行频繁划转调剂。这使得无论是地方财政年初编制的预算，还是地方人大通过的预算，实质上是一个“缺口预算”，使得预算执行比较随意，预算监督比较虚化，预算约束力大打折扣。

　　四是预算公开避重就轻，存在“监督不透”的问题。随着国务院《政府信息公开条例》的施行和公众依法申请预算公开的呼声高涨，预算信息公开工作在克难中缓慢前进。2008年5月27日，“公共预算观察志愿者”吴君亮获准查阅深圳市政府2008年度的部门预算草案。2009年财政部首次公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等4张预算表，由此拉开了中央财政预算公开的序幕。当年共有74个中央部门亮出了账本。2011年5月，国务院常务会议研究部署进一步推进财政预算公开工作，要求推进中央部门预算和决算公开，同时公开出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费和行政经费支出情况。截至8月上旬，虽然已有2/3的部门公开了“三公”经费，但从公开的情况来看，“三公”经费数字比较模糊，内容未细化，很难让公众判断出这些消费是否合规合理，支出项目没有解释说明。“三公”经费支出公开现状只是预算公开状况的缩影。当前，预算信息公开中普遍存在避重就轻的问题，信息公开的内容简单、时效性不强等，特别是真正重要或公众关心的信息往往语焉不详或无从获知。与之相对应的是，目前我国预算透明度的状况及进展均不乐观。上海财经大学公共政策研究中心最近对我国财政透明度的评估结果表明，2010年省级财政透明度约为22分（满分为100分），仅比2009年增加0.16分。

　　对策建议

　　公共预算改革是我国民主政治改革的一个重要部分。这决定了推进财政预算监督与公开，是一项复杂的系统工程，是一场渐进式的改革，既不能指望一蹴而就，草草行事，更不能前怕狼后怕虎，徘徊不前，须下定决心、统一谋划，综合施策、稳步推进。

　　一要从完善法律法规入手，增强预算改革的严密性。一是着力完善《预算法》。应抓住预算编制这个“龙头”，完善公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算试点范围，进一步完善由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系，实现全口径政府预算管理，强化预算的完整性；将目前的预算年度由历年制改为跨年制，以保证预算编制时间，确保预算编制与执行严丝合缝；应制定具体规定或程序，以保证预算草案在人大会召开前1个月送交人大预审和适当增加会议审议预算的时间，提高审查质量；应对财政部门和预算单位报送预算、人大代表审议预算等方面的法律责任作出详尽规定，以增强法律约束力。二是着力完善国民收入分配法规。要通过修改预算法、税法等相关法律法规，制定规范分配国民收入的专门法律法规，确定中央与地方各级政府之间的支出责任范围和收入权利范围，解决事权和财政不统一的矛盾。同时，可借鉴目前世界通行做法，加快完善财产税法规体系，为地方政府建立稳定的收入来源，促进地方政府拥有独立自主的预算权。三是着力完善相关部门法律法规。应按照法理原则和经济规律，修改相关部门法律法规，删除其对预算安排和执行作出的硬性规定，避免单行法与《预算法》在执行过程中发生“碰撞”。

　　二要从完善工作制度入手，增强预算改革的操作性。一是完善预算初审制度。广泛吸收借鉴世界各地在预算初审方面比较成熟、科学的办法，地方各级人大可在预算初审时，将预算草案交给公众讨论，集中意见后形成修改意见，于人代会期间提交全体代表参考。二是完善预算信息共享制度。可参照广东省的做法，加快建立和完善人大、政府之间有效的预算信息共享制度，让人大能够实时取得预算执行的第一手资料，从而有效解决人大与预算部门信息不对称的问题，提高预算的透明度和公开性。三是完善部门预算抽查制度。人大财经部门可在人代会后继续对部门预算开展抽查，对小问题协调处理，对重大问题依法责令改进，以巩固预算审批制度改革成果，提高监督实效。

　　三要从稳步推进预算透明入手，增强预算改革的持续性。一是积极推进预算公开。让公众比较明白地知道政府拿了钱打算做什么、正在做什么、已经做了什么。当然，决算和预算信息公开，应当允许广泛地讨论、质疑甚至是批评，依托良性互动，使公共财政走向阳光财政。二是积极向公众公开财政信息。公民是申请推动预算信息公开的重要力量。各级财政部门应认真落实《条例》要求，除主动公开财政信息外，应积极回应公民申请公开的财政信息事项。三是实施政府信息公开责任追究。应明确和严格落实相应的法律责任,提高对不公开以及公开不到位的官员和部门的约束力、惩戒力，促进预算信息公开工作扎实开展。

　　来源：(中国财经报)