地方政府融资无近忧但有远虑

由于现行法律规定地方政府不具有举债权，制度性的设计催生了大量的地方政府性融资平台，以融资平台为名，行政府举债之实，并呈现出鲜明特点：一是层级广泛。地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求，造成不仅有省级的政府融资平台，而且有地市级、县级的融资平台，部分地区甚至个别乡镇也设立了融资平台。二是数量庞大。有利用融资平台直接融资，也有采用BT（建设—移交）、BOT（建设—经营—移交）等模式，吸引社会资本参与公益事业和公共基础设施建设。三是还款多途。地方政府融资还款来源主要是土地出让收益，也有的用预算安排的城建基础设施资金及还本付息资金列支，有的用项目建成后产生的收益来偿还，有的则需要财政给予补贴。

总的来看，地方政府融资贷款期限相对较长，只要规范政府融资行为，控制新增融资规模，在经济不发生大的波动下，短期内一般不会出现支付风险，融资债务风险处于总体可控状态，但各地融资情况千差万别、各有不同，存在的问题不容忽视：一是过度融资折射约束缺失。在地方政府致力改善城市基础设施，促进区域经济快速发展的政绩观推动下，各级地方政府乐此不彼，借用各类融资平台大量举债,加之商业银行的逐利性及对地方政府融资其风险相对较小的判断，大量的信贷资金涌向政府类项目，致使政府融资规模非理性扩张。但目前对地方政府融资、举借债务的目的、用途、程序、规模等，缺乏强有力的监管，信息披露、风险预警未及时跟上，地方人大也未完善地方债务监管机制，对政府债务的约束凸显乏力。二是隐性融资折射监管缺位。地方融资依靠地方政府的引导和推动，但融资过程中地方政府并非直接举债融资，有些以BT、BOT等模式进行的项目融资及土地质押贷款等也未统计在政府债务中，形成了不少隐性债务，这些隐性债务大多未纳入地方财政预算管理，债务缺乏相应的监管。但地方融资大多以政府信用为基础，以地方各种资产资源为抵押，一旦融资还款出现困难，仍需地方政府承担责任、由地方财政买单。三是“土地财政”折射来源缺乏。目前，大部分地方政府对土地出让收入依赖程度较高，“土地财政”已成共性特征，成了融资还款的主要来源。为了获得尽可能多的土地财政收入，地方政府通过一系列的制度安排，实现储备土地的升值，增加土地出让收益，但土地交易的市场化模式，使得土地价格受到供需双方及宏观调控政策的影响，一旦宏观经济形势发生重大波动，土地收益骤然减少，尤其是进入融资集中还款期后，极易出现债务支付危机，并难以化解。而目前在地方财政收入结构中，尚未有比土地收益更具规模、更抗风险的还款来源。

地方政府融资有合理一面但需理性对待

第一是要疏堵结合，着力解决“融多少资”的问题。

要尽快建立地方政府举债、融资机制，节制地方政府债务规模无序扩大，防范潜在的地方政府债务风险及金融风险。一是建立授权机制。地方人大要组织对融资平台融资和担保承诺行为进行清理规范，禁止地方政府违规担保行为，并建立严格的融资授权机制，对融资额度、期限、利率、投资建设项目加强审核，防范融资规模过大、投资项目过多过滥导致的风险。同时，中央可研究赋予省级政府适度举债权，并探索向具备条件的市级政府推开。二是建立监管机制。建立全口径债务管理体系，确保债务底子清楚，在此基础上，地方人大及审计部门要按照风险早暴露、早发现、早度量、早干预的原则，建立有效的债务负担监管机制，防范债务风险。三是建立预警体系。根据地方经济、社会发展状况以及财政收入、土地收益等测算，确定地方政府债务可承受能力，并建立包括地方政府债务负担率、债务依存度、资产负债率、偿债率等指标在内的风险预警体系，一旦主要指标达到或超过可控额度，即启动预警体系，限制或约束融资行为，控制融资规模。

第二是要管用兼顾，着力解决“钱怎么用”的问题。

既要实现融资融得进，又要切实做到管得住、用得好。一是把握融资投向。不应只强调做强融资平台、扩大融资规模，更应注重融资投向、项目质量，把融资资金投向城市基础设施建设等大型公益性项目、保障改善民生和关乎地方经济社会发展大局的重大项目。二是加强资金监管。目前对融资平台融资成本和建设项目投资大多是“实报实销”，这种“敞口供应”的现状导致融资平台缺乏加快项目建设、节省投资成本的动力和压力，为此，要通过人大加强审查、向融资平台派驻财务总监、强化投资项目财政评审等途径切实加强资金使用审核、审批，并提升监管手段，逐步建立网上申报、审批、拨付在线监控系统，实时掌握平台项目资金使用、拨付情况，提出改进措施，提高资金效益。三是推进绩效评价。改变现行“重政绩考核、轻债务考核”，“重资金投入、轻效益评价”的观念，开展融资项目资金绩效评价，对项目建设的必要性、资金使用的合规性、效益性等进行分析评价，作为下段投入的参考依据。四是促进融资透明。切实增强融资债务透明度，将融资收支情况纳入财政预算管理，强化本级人大监督和社会监督，建立完备、透明的地方政府债务信息披露制度，定期披露显性债务、隐性债务、或有债务等情况。融资平台应在一定范围内适时披露资本金状况、负债规模、承担建设项目情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。

第三是多途并举，着力解决“债如何还”的问题。

坚决遏制、避免政府融资债务通过举借新的融资来偿还的恶性循环，采取多种途径筹集还款资金，确保“借得到、用得好、还得了”。一是整合资源。整合财政性资金中可用于投资建设、融资还款的主要资源,包括基础设施建设预算支出、基础设施建设行政性收费收入以及政府土地出让净收益等，着力筹集融资还款资金。二是加强经营。树立“经营城市”的理念，盘活经营好土地、道路等有形资产，出租车、公交线路经营权、市政公用设施冠名权、广告权、收费权等无形资产，采取拍卖、租赁、转让、有偿使用、冠名等经营运作方式，筹措资金用于偿还债务。三是创新机制。对由平台融资建设的非经营性项目，可由财政在核定建设成本及合理回报的基础上实行包干回购，同时，完善平台“融资、建设、开发、偿债”四位一体的运行机制，考虑赋予平台一定的土地整理开发职能，由国土部门依据财政部门对平台项目投资包干回购额，在办理报批手续的基础上，相应划定给平台一定区域供其开发，并监督平台执行土地储备政策，指导实施土地一级开发，开发完成后，按土地出让收益的一定比例返还给平台作为偿债来源，促进平台自主融资、自主建设、自负盈亏。四是风险准备。在财政预算中，每年按一定比例或额度筹集设立财政支付风险准备金和政府债务风险准备金，以备支付风险发生时应急。五是拓宽来源。建议上级完善财产税制度，对房产、土地等征收财产税，为地方政府建立稳定的收入及偿债来源。

（作者：彭志宏 湖南省常德市财政局）

  (来源: 2011-11-05 中国财经报)