城市户外广告经营权有偿使用收入调研

戴文韬

　　城市户外广告资源是城市公共资源的一部分，其所有权归属于政府。城市户外广告经营权有偿使用收入，属政府非税收入，应全额缴入同级财政，实行“收支两条线”管理。然而，这一块资源与收入，多年来却一直游走于财政监管的边缘，处于似管非管、欲管难管的状态。2011年10月1日，随着《湖南省国有资产资源有偿使用收入管理办法》（省政府令第254号）的公布实施，这一块资源与收入逐步上升到政府关注的层面、财政重视的程度，开始清醒地认识到城市户外广告经营权有偿使用收入是一块可塑之“财”，力求通过调研摸底、分析现状、研究对策后，充分挖掘此块资源效益，力求做大此项收入“蛋糕”。

　　一、塑“财”之由

　　非税收入作为地方政府财政收入的重要组成部分，一直扮演着举足轻重的角色，特别是在一些经济欠发达地区，多年来一直占据财政收入的“半壁江山”。近年来，随着财税体制改革的不断深入，地方政府对非税收入征管工作越来越重视，特别是对城市户外广告经营权有偿使用收入等国有资源收益这一块，认为很有必要探索研究、规范塑造。

　　（一）法规定性，责无旁贷。2004年9月1日，《湖南省非税收入管理条例》正式颁布施行，在国内第一次以法规的形式提出了“非税收入”这一全新的概念，同时将国有资产资源收益列入非税收入内容。2011年10月1日颁布实施的《湖南省国有资产资源有偿使用收入管理办法》，更加明确的界定了城市户外广告经营权有偿使用收入属国有资源有偿使用收入范畴。这些地方性法规对城市户外广告经营权有偿使用收入性质的界定，决定了地方政府尤其是财政部门，对规范这块资源管理、加强这项收入征收责无旁贷。

　　（二）征管现状，刻不容缓。在调研过程中，市城管局给我们提供了一组数据：一是市城区现有从事户外广告经营的企业1033家，从业人员达5000余人，2011年广告经营收入约1.5亿元；二是市城区经批准已建成大型立柱广告牌87座、大型落地广告牌59块、墙体广告牌90块、大型楼顶广告牌141块、灯箱广告牌119块、阅报栏广告牌50块、电信电话亭广告牌69块、龙门架广告牌7座、桥梁广告牌6块、公交站亭广告牌165块，总面积达50000多平方米。而与之对应的是2009－2011年期间，每年市本级征收入库的城市户外广告经营权有偿使用收入基本维持在100万元左右，资源与收益极不相称。同时，相关部门还反映，市城区尚有公交车车身广告、部分门店招牌广告、出租车顶灯广告游离于监管之外，属非法设置行为。因此，严竣的征管现状告诉我们，规范此块资源管理、加强此项收入征收已刻不容缓。

　　（三）非税增收，大有潜力。从目前掌握的数据估算，市城区户外广告经营权可产生的有偿经营收入并不是一个小数目。一是目前市城区共有公交客运车辆500多台，如按现行征收标准计算，其应征收的车身广告经营权有偿使用收入估计在800万元以上；二是按市城区户外广告经营企业2011年的经营收入1.5亿元测算，可征收的广告经营权有偿使用收入在3000万元左右（按2011年湖南省财政厅起草的《湖南省城市户外广告经营权有偿使用收入管理办法》中明确的相关规定进行测算，此办法目前尚未出台）。因此，要想解决非税收入增收难题，规范此块资源管理、加强此项收入征收大有潜力。

　　二、塑“财”之难

　　城市户外广告经营权属国有资源的范畴，但由于政策的缺失、现实的复杂，地方财政对此块的管理一直比较边缘化，即使有些时候个别主管部门向政府提出加强此块资源及收入的管理，地方政府仍感觉力不从心、困难重重，很难下定决心、付诸实施。

　　（一）征管办法出台之难。2011年2月1日，山东省开全国之先河，公布实施了《山东省国有资产资源有偿使用收入管理办法》，2011年10月1日，《湖南省国有资产资源有偿使用收入管理办法》也正式公布实施，但到目前为止，两省均未制定出台城市户外广告经营权有偿使用收入方面的征收管理办法。2011年11月，湖南省财政厅曾起草了《湖南省户外广告经营权有偿使用收入管理办法》（征求意见稿），但因多方原因一直未出台。2011年6月，市政府制定出台了《常德市户外广告设置管理办法》（常政办发〔2011〕27号），但未对其经营权有偿使用收入的征收作出具体、明确规定。同时，对城市户外广告经营权有偿使用收入，虽已定性为国有资源收入，但其具体征收标准一直处于尴尬的局面，2004年以前省物价局曾出台了一个有关征收标准的文件，但已于2005年宣布废止，2005年至2011年6月间此块收入的征收标准一直是个空白。2011年7月，市城管局、市物价局经多方努力获得了《湖南省物价局关于核定常德市户外广告公共场地和设施占用费试行标准的复函》，核定了户外广告收费的具体标准，但试行期仅一年，到今年7月到期告停。因此，此项收入征收管理办法的出台已成为摆在我们面前的一道难题，已经严重制约着征收管理工作的正常开展。

　　（二）部门职责理顺之难。2008年7月，市政府为加强城市国有资产管理、理顺管理关系，印发了《常德市城市国有资产经营权管理暂行办法》（常政办发〔2008〕10号），将市城区国有资产经营权赋予市国有资产管理部门。2011年10月1日公布实施的《湖南省国有资产资源有偿使用收入管理办法》明确，县级以上人民政府财政部门是国有资源有偿使用收入管理的主管部门。这样一来，对于城市户外广告经营权有偿使用收入管理职能、职责问题，地方政府规范性文件的规定与上级法规的规定之间出现了差异。当然，从政策效力、时间先后等方面推定，应以省政府规定为准，但实行操作起来，仍存在一些矛盾，部门职责一时难以理顺。

　　（三）遗留问题处理之难。2000年以来，市城区共有234个公交站点分别由10家广告公司捐建，10家广告公司享有10-20年不等期限的广告经营权，广告公司只需向市政府上缴少额的有偿占用费，而且很难收缴到位。目前，已有部分站点到期，但广告经营权的收回工作很难实施到位，相关主管部门依然沿袭老办法、原协议在运行，要彻底规范上收、处理遗留问题难度较大。

　　三、塑“财”之策。

　　面对城市户外广告经营权有偿使用收入征收之现状，正视城市户外广告经营权有偿使用收入征管之困难，结合目前面临的财政收入增长、非税收入挖潜工作压力，我们不能灰心气馁、等待观望，必须迎难而上、主动出击，研究制定切实可行的办法与对策，认真谋划、着力塑造，使城市户外广告经营权有偿使用收入逐步成长为地方财政收入的“一棵参天大树、一个有用之才”。

　　（一）专项清理，澄清“家底”。由市政府牵头，组织城管、国资、工商、财政、规划等部门，对市城区户外广告资源的类别、分布、数量等方面的情况进行调查摸底、统计汇总，并分区域、分类别核实各类户外广告经营权有偿使用的现状、需解决的遗留问题等方方面面的情况，并分别提出规范管理的办法与途径。

　　（二）归口管理，明确职责。认真清理现行有关城市广告经营权管理方面的法律、法规及政策，按照法制常德、依法行政的相关规定，以《湖南省国有资产资源有偿使用收入管理办法》等相关法规为总揽，理顺相关部门在此项工作管理方面的职责，明确户外广告设置的审批权归口城管部门、户外广告内容的审批权归口工商部门、户外广告经营权有偿使用收入的管理权归口财政部门等内容，使此项工作的运行更加规范有序、有条不紊。

　　（三）全面梳理，出台措施。在全面掌握市城区户外广告资源及经营权有偿使用收入底子、理顺部门管理职责的基础上，通过广泛调查、认真梳理、系统研究后，依据《湖南省国有资产资源有偿使用收入管理办法》的相关规定，制定出台我市城区户外广告经营权有偿使用收入管理方面的制度与办法，明确此项收入的征管办法、征收标准、资金使用等方面的内容，使此项收入的征管工作逐步步入规范化、制度化的轨道。