——对发挥政府采购政策功能的几点思考

尹正锡

　　从建设公共财政及服务型政府的角度审视，如何更好地发挥政府采购政策功能是一个重大而紧迫的课题。随着经济全球化的发展，政府采购不仅是国家重要的宏观调控手段，而且逐步成为维护国家主权、增强国家竞争力的有效手段。发挥政府采购政策功能是大势所趋，需要从大局要求、法律支撑、具体操作和国际惯例等方面出发，高度重视、认真研究和积极推进。

　　高位推动明晰发展定位

　　定位决定方向。要有效发挥政府采购政策功能，在政府采购的发展定位上必须与时俱进，落实科学发展观的要求，对政府采购现有“效率优先、兼顾公平”的原则进行调整，以体现建设服务型政府的执政理念、彰显公共财政的公共属性、促进政府采购融入推进基本公共服务均等化的发展进程。调整政府采购定位问题，必然涉及相关管理权限的调整，对现有部门利益格局进行深度变革，事关重大，需要国家层面尽快作出统一规定。

　　强力推动消除法律冲突

　　在明确政府采购发展定位之后，就必须通过相关法律调整完善来体现这种政策导向的变化。要从根本上消除《招标投标法》与《政府采购法》两法的法律冲突，解决工程类项目政府采购监管缺位问题，从有利于促进经济社会协调发展的角度来考量，推进两法融合，将《招标投标法》作为《政府采购法》的子法，修订出台新的《政府采购法》，以此明确政府采购市场的主管机关，建立起有效的监督机制，以促进政府采购政策功能的发挥。此外，要对《预算法》、《合同法》、《建筑法》、《中小企业促进法》、《环境保护法》、《中华人民共和国科学技术进步法》、《反不正当竞争法》等法律中与政府采购相关的内容，根据政策导向和形势变化进行相应地修订和完善，促进与《政府采购法》的协调。

　　突破推动扶持中小企业

　　目前，继政府采购在促进节能减排、环境保护、信息安全方面发挥较好的政策功能之后，国家将扶持中小企业发展作为发挥政府采购政策功能的重点。随着《关于开展政府采购信用担保试点工作的通知》（财库〔2011〕124号）、《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号，以下简称《暂行办法》）的出台，工作推进步伐加快，特别是《暂行办法》从规划、参与、实施等3个层面出台了激励措施，有预留合同、价格优惠、联合投标等诸多亮点。但要真正使政策落地、好事办好，必须在细化实化上下功夫，妥善解决实践中可能面临的突出问题。

　　一是细化优惠措施。比如，对于非专门面向中小企业的项目，《暂行办法》要求对小型和微型企业产品的价格给予6%—10%的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。由于价格区间存在弹性，微小的变化可能对小微型企业造成比较大的影响，在具体采购项目中，价格扣除比例要综合企业成本、竞争程度以及扶持力度等因素予以明确。

　　二是妥善处理新功能与基本功能的关系。比如，节资率是过去各级政府采购部门年底考核的一个重要指标。从实际情况来看，节资率目标和合同预留所产生的成果之间可能会产生矛盾，因为增加一项目标，其采购成本通常会相应增加。因此，新功能对于原有功能的削弱需要进一步考量，认真处理好节资率和扶持中小企业目标的关系。

　　三是完善考核激励措施。在实现政府采购扶持中小企业政策功能的同时，面临可能出现采购成本上升的现实问题，即使对新功能的认识到位后，如果对采购人和采购部门不能建立科学有效的考核评价机制，也容易使社会、媒体等方面对政府采购产生“只买贵的，不买对的”的质疑，影响新功能的健康发展。

　　四是积极规避腐败风险。政府采购扶持中小企业尤其是预留合同方式，在某种程度上会限制竞争，虽有助于实现政策目标，但也可能给腐败行为留下空间。在目前我国市场交易活动诚信指数不够高的环境下，实现扶持中小企业目标，可能经常以限制竞争为手段，因此，必须统筹考虑，同步推进中小企业数据库、信用体系等相关配套机制建设工作。

　　五是细化资格认定机制。《暂行办法》规定，政府采购监督检查和投诉处理中对中小企业的认定，由企业所在地的县级以上中小企业主管部门负责。但我国目前尚无权威部门对中小企业开展资格确认工作，如果是现有部门，在增加了这一新的职能后，其相关机构、人员、能力是否达到政府采购的要求？同时在我国目前信用体制、法制建设不完善的情况下，出现中小企业资格争议时如何解决？特别是责任如何承担？这些问题都需要密切关注和积极解决。

　　整体推动积极完善机制

　　一是加强技术标准研究。结合WTO《政府采购协议》（GPA）谈判，从出价与法律调整等方面积极做好国内准备工作；同时围绕政府采购的每一项政策功能目标，对相关基本概念、操作程序、采购技术、采购方式等进行认真研究，最大限度地细化量化，利于实际操作。

　　二是加强人才队伍建设。有重点、有计划在全国部分高校的财经、法律、公共管理、国际贸易等院系开设政府采购专业学科，加强政府采购专业教育，加快培养一批高素质的政府采购专业人才；加快推进政府采购职业化进程，尽早实施全国性的政府采购职业资格考试和认证工作；加强对全国政府采购管理人员、代理机构人员、评审专家的系统培训，提高理论及实际操作水平。

　　三是加强电子采购平台建设。顺应形势发展变化，以信息化为支撑，加快建设全国政府采购管理交易一体化系统，构建信息公开、竞争充分、便捷高效的政府采购平台，以利于发挥政府采购政策功能。

　　四是加强监管约束。进一步完善财政、审计、监察部门协作配合的监管机制，把落实政府采购政策功能作为监管重点，进一步强化预算单位在落实政府采购政策功能方面的责任；建立严格的惩治制度，依法开展投诉举报处理工作，加大对采购当事人违法违纪行为的处罚力度，促进政策功能的实现；建立健全对采购单位、评审专家、供应商、集中采购机构和社会代理机构的考核评价机制、不良行为公告制度和政府采购市场禁入制度，促进政府采购诚信体系建设，为发挥政府采购政策功能创造良好环境。

　　来源：中国财经报2012年12月19日