——30年财政监督发展历程回顾

    30年前，我国驶入了改革开放的滚滚浪潮中,伴随着改革拉开序幕，财政监督也踏上了新的历史征程。30年的风起云涌，30年的艰难探索，财政监督经历了曲折而辉煌的发展历程，财政监督事业的发展与财政改革和财政管理同步向前推进。30年来，财政监督领域在实践中不断拓展，财政监督职能在探索中日益完善。财政监督已成为整顿和规范财经秩序、维护财经法纪、促进财政管理和财政改革的重要力量，成就巨大。据统计，仅2003年—2007年，全国财政监督系统累计查出问题资金金额6902.27亿元，追缴(扣拨)了大量财政资金，累计达406.36亿元。历史演变：财政监督的艰难蜕变
    一、重建恢复
    1978年8月，经国务院批准，财政部恢复建立财政监察司，各地也相继恢复了财政监察专门机构、配备人员。为堵住财政收入流失黑洞，严肃财经纪律，1985年8月，国务院设立非常设机构——税收、财务大检查办公室(1986年更名为税收、财务、物价大检查办公室，以下简称“大检办”)，同时要求各地层层设立“大检办”，组织开展检查。为了切实加强国营大中型企业的财经纪律，改善经营管理，提高经济效益，1986年，成立中央企业财政驻厂员处，在地市设立中央企业财政驻厂员组，作为财政部的派出机构对中央企业财务收支实施就地监督。
    这一时期的财政管理，以实现财政收支平衡为主题，千方百计保收入。与之相适应，财政监督工作也主要以查补财政收入，平衡财政收支，严肃财经纪律，治理整顿经济秩序为目的，通过专项检查、事后检查企业财务账目，以查办案件和查补收入为主要方式，重点监督企业的财务收支活动，具有鲜明的检查特征。
    二、稳步推进
    1994年，为了适应分税制财政管理体制改革的需要，财政部成立了财政监督司(财政部财政税收财务大检查办公室)，将原财政监察司与商贸司中企处并入，主要监督各地区财政收支和各部门的财务活动，检查财政税收政策、法令和财务会计制度的执行情况。为强化中央财政监督，1995年1月1日国务院批准财政部将驻各地的原中央企业财政驻厂员机构改建为财政监察专员办事机构(简称专员办)。业务工作及人、财、物由财政部垂直管理，人员编制3000人，监督的权威性与独立性进一步加强。
    这一时期的财政监督工作以转变职能、寻找定位、探索模式、寻求突破为主线，逐步确立了“专项检查、财税大检查、日常监管”的基本格局，财政监督的形式从集中性的税收财务物价大检查逐步向日常监督过渡；范围逐步从单一的对企业财务收支和财政收入征缴情况的监督检查，转向围绕财政管理的重点问题开展监督检查；手段也从原来单一的检查向监督与审核等多种手段转变；特点是逐步从企业财务收支监督向财政收支监督转变，从收入监督向“收支并举”转变。财政监督工作进入稳步发展阶段。
    三、全面发展
    1998年，根据新一届政府机构改革方案要求，财政部财政税收财务大检查办公室被撤销，各地大检查办公室也相继撤销，并入同级财政监督机构。1998年6月，根据机构改革和财政管理体制改革的需要，按省设置专员办，各地(市)办事组撤销，人员裁减2/3，在职能上也做了较大转变和调整。2000年6月，为适应建立公共财政的要求，财政部对内设机构又进行了调整，新增设了财政内部监督处。同时根据财政管理体制改革的需要，进一步强化了财政监督执法的独立性，将财政监督司更名为监督检查局，调整了内部机构与分工。
    这一时期财政监督主动适应公共财政体制建设要求，监督理念上，实现了从检查型监督向管理型监督转变；监督内容上，实现了从注重查补收入向收支并重转变，从外部监督向内外监督相结合转变；监督方式上，实现从注重事后专项检查向事前审查审核、事中跟踪监控和事后检查处理有机结合的全过程监督转变；监督目的上，从关注和查处财政违规事项的“纠错”型监督向建立完善内控机制、促进财政管理的“预防”型监督转变，从安全性和合规性监督向效益性监督转变。财政监督工作逐步走上了规范化、制度化和科学化的发展道路。工作成就：财政监督的成效显著
    成就之一：促进财政改革，保障政策执行，提高财政分配决策的科学性
    加大对重大财政政策执行和涉及民生资金的监督检查力度，保障财税政策执行。2002年开展的地方企业所得税核查，为所得税分享改革的顺利推进提供了充分依据；积极参与部门预算审核，推进了部门预算改革的深化；对预算单位银行账户进行审批，从源头上把握住资金载体，把住资金监管的命脉，为实现部门预算奠定了基础；组织开展了中央国家机关及省直机关津补贴和住房公积金专项检查，针对查出的问题，提出了改进意见和建议，为推进改革提供了重要参考资料。通过财政监督，及时反映政策执行中存在的问题，督促各项财政政策落实到位，保障了国家政令畅通，为政策制定或调整提供第一手材料，对多项财政改革的顺利推进起到保驾护航的作用。
    成就之二：提升层次，突出重点，深入开展财政收支监督
    收入监督一直是财政监督工作的重要内容。从监管对象来看，摒弃了单纯监督检查纳税人的思路，实现了向征缴税收、非税收入的各个部门、单位的征管质量进行监督检查的转换。从监管内容来看，克服了片面重视税收收入、忽视非税收入的问题，实现了向税收收入、非税收入监督并重，对收入收缴、退付、留解、划分全过程监督，对重大财税政策执行情况进行调研反馈的思路转换。从监管方式来看，从年度突击性检查逐步转变为日常监督与专项检查相结合。
    从1985年到1997年，连续13年在全国范围开展了税收财务物价大检查工作，共查出各种违法违纪问题金额2044亿元，挽回财政损失1331亿元。1998年对部分税务机关征收烟草、石化企业和证券行业税收征管质量进行了检查，查出应补缴“两税”和中央企业所得税10.8亿元。2000年，财政部组织各地专员办对国税和国库中央预算管理收入征收管理情况进行专项检查，共查出各种违纪金额164亿元，其中直接影响中央财政收入金额118亿元。通过检查，不仅纠正了违规行为，增加了财政收入，也为建立和完善对预算收入征收机关的监管制度积累了经验。随着财政改革的不断推进和财政管理的逐步深化，强化非税收入监管被提上了重要议事日程。
    30年来，财政支出监督经历了一个循序渐进的发展过程。1998年前，支出监督主要以单一财务收支检查和对部分财政专项资金事后检查为主，监督的重点主要是财政资金使用的合规性和安全性。从1998年起，随着财政管理与财政改革的不断深入，特别是随着公共财政体制的建立，支出监督已经摆上财政工作重要议事日程，加强财政支出监督已经成为财政监督工作的重点。加大了对社保资金、财政支农资金、扶贫资金、教育资金等公共支出项目的监督检查力度，在财政资金安全性、规范性监督的基础上，强调财政资金的有效性监督，切实提高财政资金使用效益。
    成就之三：内部监督发挥“减震器”和“免疫”作用
   财政内部监督，是一种预防机制和自我纠正机制，目的是促进加强财政管理，完善规章制度，充分发挥“减震器”和“免疫”作用，保障财政资金安全，保护财政干部。从1999年起，各级财政部门在常规检查的基础上，开展对制度建设、内控机制和履行职责等内部管理水平情况的检查，发现内部管理的深层次问题，提出的整改意见涉及财政管理和财政改革的许多方面，促进被查单位健全内控制度，从根本上纠正违规问题的发生。目前，内部监督检查已形成制度，内部监督的目标从单一的监督或以监督为主向监督与服务并重转变；工作重点由一般性财务检查向监督内部制度、内控程序上转变，由合规性为主向合规性和效益性并重转变，从微观监督为主向微观监督与宏观分析相结合转变，财政内部监督日益制度化和规范化。
    成就之四：履行政府监管职责，深入开展会计监督和金融监督
    自1999年至今，财政部已连续发布了十四次《会计信息质量检查公告》，及时向社会披露有关问题，引起新闻媒体和社会各界的高度关注，对会计造假行为起到了震慑和教育作用。扩大了财政监督的影响力。1999年—2007年，仅财政部组织开展的会计信息质量检查就涉及医药等1344户企业，累计查出违规问题金额1300多亿元，发现并严肃处理了沈阳黎明、华源制药等违规问题。2003年—2007年，财政部共组织检查了138家会计师事务所，对59家会计师事务所、107名注册会计师进行了处理处罚，对深圳中喜等个别严重违法违规的事务所及相关注册会计师给予了暂停执业乃至吊销证照的严肃处理。
    同时，加大了金融监督力度。通过实施财务审批、日常监管、会计信息质量检查、部门预算审核、调查研究等手段，及时发现并严肃查处了各类违规违纪问题，提出加强金融监管的对策建议，促进了金融企业加强财务会计管理，提高资产质量，规范经营行为，提高财政抵御和防范风险的能力，为金融改革提供了参考。配合部门预算改革，在原有金融监管职能的基础上，重点加强了对人民银行部分分行和“三会”派出机构预算编制、执行和财务收支情况开展检查。确保预算编制、执行的严肃性，提高了财政资金使用效益。
    成就之五：制度和理论框架初步建立，提升了财政监督的科学性和规范性
    30年来，财政监督法制建设更加完备和健全。2005年2月1日施行的《财政违法行为处罚处分条例》，使财政监督的执法地位和执法手段得到强化，标志着财政监督事业在法制化进程中迈出了一大步。随后，《财政检查工作办法》等相继出台，提高了监督检查的科学性和规范性。组织修订了《财政检查通知书规则》等5个操作规程。汇集制定《专员办日常监管业务工作规范》，规范了监管行为。近年来，地方财政监督立法也迈出了实质性的步伐，吉林、广西等地以地方人大立法的形式出台了财政监督条例，河北、湖北等地以政府令的形式制定了财政监督办法。
    同时，财政监督理论得到了极大的丰富和发展。近年来，先后出版了《财政监督的理论分析》、《财政监督》、《财政监督案例》、《财政监督10年》、《财政监督文集》等一批专著，完成了多项重点财政监督课题研究，多次成功举办了财政监督理论研讨会，财政监督国际交流成果突出，国际交往日渐频繁。历史经验：在传承中发展，在发展中壮大
    总结我国财政监督工作实践与发展的历程，可以得出以下几点经验：第一，必须坚持监管并重，服务财政改革和财政管理，服务财政中心工作。第二，必须坚持收支并举，以提高财政资金规范性、安全性和有效性为目标。第三，必须坚持依法监督、科学监督。第四，必须坚持与时俱进，不断创新和改进监督检查方式方法。第五，必须坚持科学监督，更好地发挥财政监督的整体功效。
    回顾历史，令人鼓舞；展望未来，催人奋进。30年的财政改革之路同时也是一个不断强化财政监督的过程。财政监督工作从改革开放初期的以查办案件为主，到上世纪80—90年代的查补收入，发展到收支并举、内外并重，贯穿于财政资金运行全过程，是财政监督适应时代发展，不断总结实践的结果，也是财政监督与时俱进、逐步发展的必然趋势。财政监督虽然经历了一个曲折的发展过程，但在其发展的每一个阶段上，都取得了一定的成效，在不同历史时期，都为当时的政治经济提供了保障和服务，为社会经济发展做出了贡献。展望未来，财政监督工作必须适应新形势，全面贯彻党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，按照“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，坚持科学监督、依法监督，促进建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡的财政运行机制。充分发挥财政监督在推动国民经济又好又快发展、构建社会主义和谐社会与夺取全面建设小康社会新胜利中的保驾护航作用。（财政部监督检查局供稿）

（来源：中国财经报）